Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах

Но в то же время такие функции вызывают некоторые проблемы, так как затрудняют определение реального правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также установление законности и правомерности их вмешательства в деятельность иных органов публичной власти и прочих элементов политической системы общества.
Ситуацию усугубляет неурегулированность правового механизма и формы реализации их функций. Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе указывает на возможность принятия полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах актов - распоряжений, но только в отношении своих аппаратов. Такие распоряжения могут быть как нормативные, так и ненормативные. Однако на практике они принимают также и иные акты - обращения, не носящие нормативного содержания.
Существование указанных проблем имеет своим следствием отдельные факты вмешательства полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в деятельность иных органов публичной власти, в региональные избирательные кампании, в партийное строительство. Впрочем, случаи их прямого вмешательства в процессе государственного управления крайне редки, и в каждом из них они выступают лишь как ретрансляторы воли главы государства. Тем не менее это свидетельствует о необходимости совершенствования правового регулирования данного относительно нового института государственного управления. В противном случае все это будет негативно отражаться не только на деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и на функционировании единой системы исполнительной власти в стране.
Анализ основных направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет говорить о наличии или отсутствии в государстве самостоятельной президентской власти (в силу определенного противоречия между ст. 10 и ч. 1 ст. 11 Конституции России). В соответствии с Основным Законом страны президентская и исполнительная власти являются самостоятельными, что предполагает недопустимость произвольного вмешательства в деятельность их органов и позволяет Президенту России иметь собственные территориальные структуры. Роль таких структур сегодня и выполняют полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах совместно со своими аппаратами, тем самым образуя вертикаль президентских государственных органов.
Оставаясь вне пределов трех ветвей единой государственной власти, глава государства персонифицирует и интегрирует российскую государственность, сосредоточивает и представляет интересы всего общества, выполняя функции главного арбитра по согласованному функционированию всей системы органов власти в стране. Он призван предотвращать разного рода кризисные ситуации, охранять государственные устои и обеспечивать положение, при котором государственный аппарат в целом, органы публичной власти и их должностные лица в частности могут эффективно осуществлять свои полномочия в нормальных условиях. Компетенция Президента России явно выходит за пределы его полномочий только в сфере исполнительной власти. Однако близость президентской к исполнительной власти позволяет говорить о Президенте России как об организаторе и координаторе всей системы исполнительной власти в стране, а иногда и как о ее руководителе, обладающем императивными полномочиями в ее организации и функционировании. Фактически у главы государства находятся все важнейшие рычаги управления. Некоторые исследователи даже полагают, что в России высший орган исполнительной власти служит лишь инструментом президентской власти и всецело зависит от нее.
В действительности сегодня существуют два центра руководства федеральными органами исполнительной власти - Президент России и Правительство России при лидирующей роли первого. Впрочем, обеспечить в полном объеме независимость и самостоятельность каждой из названных ветвей власти вообще вряд ли возможно.
Необходимо обратить внимание то обстоятельство, что реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации на местах проведена, в частности, в целях повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Согласно Положению о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе они: организуют по поручению Президента России проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов России; организуют взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления; принимают участие в работе органов государственной власти субъектов России, а также органов местного самоуправления; направляют на рассмотрение федеральных органов государственной власти, а также органов государственной власти субъектов России, органов местного самоуправления и должностных лиц жалобы и обращения граждан.
Данные полномочия явно выходят за рамки деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах только в сфере исполнительной власти. Как глава государства на своем уровне вынужден в ряде случаев принимать на себя функции исполнительной власти, точно так и полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах на межсубъектном и региональном уровнях зачастую поставлены перед такой же необходимостью в силу слабой результативности работы исполнительной власти в современной России. Иными словами, взаимоотношение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с иными органами публичной власти в настоящее время строится в соответствии как с принципами их самостоятельности и независимости с одной стороны, так и единства власти, с другой стороны, что обусловливает отношения с некоторыми, пусть даже не ярко выраженными, элементами субординации и иерархической соподчиненности.
В целом конкретное содержание задач, функций, прав, основных направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в том числе и не нашедших нормативного закрепления в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, а также механизмы взаимодействия с иными государственными органами и негосударственными объединениями определены местом Президента России в системе разделения властей, его статусом и значением как главы государства, гаранта Основного Закона страны, прав и свобод человека и гражданина, а также должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в России. Полномочия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах имеют полифункциональную направленность, их правовой статус "вторичен" по отношению к правовому статусу Президента России и в основе своей сконцентрирован на решении вопросов обеспечения национальной безопасности страны в территориальном разрезе.












ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение отметим следующее.
Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах - это федеральные государственные гражданские служащие, занимающие конкретные должности на основании норм Конституции России и Указа о полномочном представителе и исполняющие функции по реализации компетенции в соответствии с наделенными полномочиями, вызывающими определенные юридические последствия и несущие в связи с этим повышенную политико-правовую ответственность.
Положение полномочных представителей в системе органов государственной власти и структуре государственной службы Российской Федерации определено местом Президента России в системе разделения властей, его статусом как главы государства и должностного лица, занимающего доминирующее положение в системе органов публичного управления в Российской Федерации. Имеются все основания полагать, что через полномочных представителей и их аппараты Президент России реализует на местах свою компетенцию в области обеспечения осуществления полномочий федеральной государственной власти на территории Российской Федерации, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
В связи с этим осуществляемая в настоящее время в России административная реформа не должна носить фрагментарный, однобокий характер, разрешать лишь частные проблемы организации и деятельности государственных органов исполнительной власти и их территориальных структур, что наблюдается в настоящее время. Сегодня уже очевидно, что не менее острыми и важными являются также вопросы совершенствования правового статуса территориальных органов президентской власти вообще и полномочных представителей в частности.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

1. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215
2. Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 118
3. Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // Собрание законодательства РФ, 15.05.2000, N 20, ст. 2112
4. Азарнина И.В. Системное взаимодействие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с государственными органами исполнительной власти // Власть и управление на Востоке России. 2006. - № 1. - С. 35
5. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005. - С. 171
6. Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. - С. 140
7. Джалалов Д.А. Состояние и перспективы законодательного обеспечения института разграничения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами // Политика и общество. 2008. N 4. С. 27
8. Дзидзоев Р.М. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в системе государственной власти // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сб. докладов и сообщений международной конференции. Июнь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 2001. Вып. 1. - С. 66

9. Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. - № 3. - С. 24
10. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. - № 2. - С. 5
11. Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. - № 4. - С. 25
12. Красных О.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в контексте развития федеративных отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. - С. 117
13. Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. - С. 47
14. Медведев В.Н. Система исполнительной власти Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. - С. 120
15. Муравьев А.А. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. 2003. N 8. - С. 14
16. Черкасов К.В. К вопросу о месте полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в структуре государственной службы России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. - № 12. - С. 3

Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 1. Ст. 118
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215
Кондрашев А.А. Позитивная ответственность органов государственной власти в конституционном законодательстве Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2006. - № 4. - С. 25
Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. N 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 28. Ст. 3421

Иксанов И.С. Аппарат главы государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. - № 3. - С. 24

Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. - № 2. - С. 5
Багба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становления федеральных округов: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. - С. 140
Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2005. - С. 171
Дзидзоев Р.М. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе в системе государственной власти // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местных уровней власти в современной России: Сб. докладов и сообщений международной конференции. Июнь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Ростов-на-Дону, 2001. Вып. 1. - С. 66
Азарнина И.В. Системное взаимодействие полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с государственными органами исполнительной власти // Власть и управление на Востоке России. 2006. - № 1. - С. 35
Медведев В.Н. Система исполнительной власти Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. - С. 120












3