Проекты государственно-частного партнерства: интересы публичных и частных партнеров

Отличие концессионного договора от сходных с ним гражданско-правовых договоров. Одним из признаков того, что данный договор относится к категории концессионных договоров, является участие в договоре государства. Однако не все договоры, в которых участвует государство, способны обеспечивать финансирование общественно полезной деятельности, а следовательно, не могут быть отнесены к концессионным договорам.
В Гражданском кодексе Российской Федерации можно найти разновидность договора подряда и договора поставки, в которых государство, являющееся стороной в договоре, выступает заказчиком товаров или работ. Однако эти договоры не являются концессионными договорами. Участие государства в концессионном договоре предполагает передачу права частному лицу и принятие государством на себя обязанности соблюдать условия договора до его полного исполнения концессионером.
Концессионный договор отличается от сходных с ним договоров тем, что он является инструментом частного права - контрактом, на основе которого строятся инвестиционные отношения. Благодаря этим особенностям концессионный договор служит эффективным средством для выполнения публичных (государственных) функций по предоставлению разного рода социальных и коммунальных услуг и одновременно защитой интересов частного инвестора.
Концессионный договор отличается от смежных с ним договоров, в частности от договора на выполнение государственного заказа и от договора коммерческой концессии, которые регулируются нормами Гражданского кодекса РФ. Концессионный договор, как правило, регулируется специальными законами. Так, например, в области добычи полезных ископаемых в Российской Федерации был принят Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", который является примером концессионного договора, направленного на реализацию сырьевого проекта.
Важным свидетельством того, что участие государства в концессионном договоре и в договоре на выполнение заказа на поставку товаров и выполнение подрядных работ и услуг осуществляется по-разному, служит Модельный закон о договоре государственного заказа (procurement), разработанный ЮНСИТРАЛ. Государственный контракт, связанный с исполнением заказа или закупкой товаров, выполнением работ или услуг (procurement), является сложившимся правовым институтом в странах с развитыми рыночными отношениями. Он обеспечивает, по мнению зарубежных специалистов, "доступ к дешевым деньгам" благодаря конкурсному порядку выбора поставщика товаров и услуг или подрядчика, а также прозрачность в расчетах и справедливый режим. Однако в нем отсутствует основная черта, характерная для концессионного договора, - уступка права на осуществление экономической деятельности, включая финансирование работ.
Особенности взаимодействия публичных и частных интересов в рамках концессионного договора, в частности участие в нем государства, а также тот факт, что финансирование деятельности, предусмотренной в концессионном договоре, осуществляется из частных источников, позволили выделить эти договоры в разряд особых договоров, именуемых соглашениями. В российском законодательстве специальный Закон о концессионных соглашениях также подчеркивает особый статус этих договоров. В нем подчеркивается, что концессионное соглашение является договором, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных федеральными законами (п. 2 ст. 3 Закона). К разновидности концессионного договора относится также соглашение о разделе продукции, заключаемое в области добычи полезных ископаемых, которое регулируется специальным Законом.
В сфере международного частного права концессионные договоры, заключаемые между правительством того или иного государства или уполномоченной им организацией и иностранными инвесторами, тоже рассматриваются как международные контракты особого рода. Так, концессионные договоры, заключаемые с иностранными лицами, в зарубежной литературе все чаще называют соглашениями об экономическом развитии. Причиной этого является инвестиционная направленность современных концессионных договоров.
В настоящее время в России и за рубежом практикуется заключение соглашений о публично-частном партнерстве (далее - ПЧП) и других инвестиционных соглашений с участием публично-правовых образований. Раньше в России ставка делалась на лицензионный (публично-правовой) метод регулирования таких отношений, что особенно проявлялось в сфере природопользования. Однако в современных условиях такой метод выступает тормозом в развитии инвестиционных отношений. Происходит постепенный переход к регулированию отношений бизнеса и государства на основе договора.
Договорные формы реализации инвестиционных соглашений с участием публично-правового образования, включая проекты ПЧП, отличаются своими видовыми особенностями, которые касаются порядка составления договоров, требований к субъектам, объектам и содержанию договоров. Вместе с тем указанные договоры характеризуются также общими чертами, присущими всем договорам данной группы и касающимися порядка их заключения, требований к сторонам, объектам и содержанию. Родовые признаки различных договоров в сфере инвестиционных отношений являются общими признаками инвестиционного соглашения.
Сторонами инвестиционного соглашения с участием публично-правового образования являются уполномоченный публичный орган и частный инвестор. В соглашении о реализации ПЧП они именуются "публичный и частный партнер", в концессионном соглашении - "концедент и концессионер". В качестве публично-правового образования могут выступать Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование в зависимости от уровня осуществления инвестиционного проекта и правовой формы его реализации. Так, соглашения о разделе продукции заключаются только на федеральном уровне, от имени Российской Федерации выступают Правительство РФ или уполномоченные им органы. В случае сдачи в аренду публичного имущества от имени публично-правового образования могут выступать уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ или органы местного самоуправления.
В качестве частных инвесторов могут выступать российские и иностранные граждане и юридические лица, являющиеся, как правило, предпринимателями, а также их объединения, действующие без образования юридического лица, например консорциумы. Деятельность частных инвесторов подчиняется требованиям Гражданского кодекса РФ и специального законодательства о той или иной форме инвестиционных отношений. Конкретные требования к характеру деятельности частного инвестора определяются соответствующим инвестиционным соглашением.
Под объектами инвестиционных соглашений с участием публичного образования понимаются разные виды вновь создаваемого или модернизируемого в результате партнерства имущества, включая работы и услуги, находящиеся в сфере непосредственного публичного интереса и контроля. Указанное обстоятельство должно быть отражено в соответствующем инвестиционном соглашении в качестве одного из его существенных условий. Например, в соглашении о ПЧП должны быть определены публичное имущество или публичная услуга, которые будут результатом реализации указанного соглашения, правовой режим этого имущества или услуги на период эксплуатации его частным партнером.
Содержание инвестиционного соглашения с участием публично-правового образования выражается в его условиях, которые определяются законом, волей уполномоченного публичного органа, а также соглашением уполномоченного публичного органа и частного инвестора. Так, содержание соглашения о ПЧП составляют условия о: а) сохранении объекта ПЧП в собственности публично-правового образования; б) целевом использовании объекта ПЧП; в) возмездности отношений ПЧП; г) сроке ПЧП; д) порядке изменения и расторжения соглашения о ПЧП; е) гарантиях прав и законных интересов публичного и частного партнеров. Законодательством о ПЧП и конкретными соглашениями о ПЧП могут быть предусмотрены особенности, например преимущественное право частного партнера на выкуп объекта ПЧП после истечения срока соглашения о ПЧП по правилам законодательства о приватизации.
Институциональные (корпоративные) правовые формы инвестиционных отношений с участием публично-правового образования реализуются в виде создания уполномоченным публичным органом и частным инвестором совместных юридических лиц корпоративного типа. Уполномоченный публичный орган и частный инвестор заключают соглашение о создании и деятельности коммерческой организации корпоративного типа (далее - компании), исключительной целью деятельности которой будет являться реализация инвестиционного проекта, в частности проекта ПЧП. Соглашение о создании и деятельности компании, а также ее устав подлежат опубликованию в порядке, установленном законодательством для опубликования инвестиционных соглашений с участием публично-частного образования.
В целях обеспечения прав публично-правового образования и частного инвестора каждый из них не вправе без согласия другого участника компании отчуждать, передавать в залог или иным образом обременять принадлежащую ему долю (акции) в уставном (складочном) капитале компании, за исключением случаев, предусмотренных законодательством, соглашением о создании и деятельности компании и ее уставом. Обычно компания создается на срок реализации инвестиционного проекта, после чего подлежит ликвидации. Срок деятельности компании может включать период эксплуатации объекта, созданного в результате реализации инвестиционного проекта, например проекта ПЧП.
Публичная организация инвестиционной деятельности осуществляется различными федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. При этом используются также различные формы и методы воздействия на участников инвестиционной деятельности.
Определение государственной политики и нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений осуществляются соответствующими министерствами по сферам деятельности: Минэкономразвития России, Минсельхоз России, Минтранс России и др. Функции государственного контроля и надзора возложены на федеральные службы: Федеральную налоговую службу (ФНС России), Федеральную таможенную службу (ФТС России), Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), Федеральную антимонопольную службу (ФАС России) и др.
Публичная организация и контроль в сфере инвестиционной деятельности выражаются, в частности, в следующих формах: государственная регистрация коммерческих организаций с иностранными инвестициями и аккредитация филиалов иностранных юридических лиц; лицензирование инвестиционной деятельности (например, деятельности инвестиционных фондов); установление специальных (льготных) режимов такой деятельности; проведение специальной амортизационной политики; предоставление концессий российским и иностранным инвесторам; проведение экспертизы инвестиционных проектов; предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет бюджетных средств и т.п.


Заключение

Исследовании е в данной работе было направлено на исследование интересов публичных и частных партнеров в проектах государственно-частного партнерства.
В результате систематизации процесса формирования и развития механизма государственно-частного партнерства; были проанализированы сущностные характеристики, которые позволяют сделать вывод о том, что под государственно-частным партнерством следует понимать особую разновидность основанных на системе распределения рисков имущественных отношений, возникающих между публично-правовыми образованиями и частными субъектами, целью которых является осуществление общественно значимого проекта, направленного на создание (реконструкцию) и эксплуатацию имущества и (или) на организацию оказания публичной услуги.
В данной работе были раскрыты предмет и основные составляющие методов и форм государственного регулирования участия в ГЧП, в результате чего можно заключить, что основные характеристики государственно-частного партнерства, представленны в проекте Федерального закона "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации", но оно не в полной мере отражает сущностные характеристики государственно-частного партнерства. Среди преимуществ необходимо отметить, что Законопроект не ограничивается пониманием государственно-частного партнерства только как средства привлечения частных инвестиций. Субъектный состав партнерства также отражает сущность партнерства, определяя сторонами партнерства публично-правовые образования и частных субъектов. Регулирование имущественных отношений партнеров хотя и обеспечивает их совместное имущественное участие в проекте, но ограничивает число потенциально применимых форм государственно-частного партнерства. Вместе с тем проектный характер партнерства и система распределения рисков как сущностные характеристики партнерства в Законопроекте не учтены. По нашему мнению, устранение указанных недочетов должно являться одним из основных направлений доработки Законопроекта в рамках его подготовки ко второму чтению в Государственной Думе РФ.
В процессе систематизации нормативных правовых актов, данных учебной и периодической литературы относящихся к предмету исследования. можно сделать выводы о непростой ситуации в плане соотношения интересов государственного и частного сектора в реализации проектов ГЧП. Проблемы эффективного использования форм и методов регулирования рынка со стороны государства связаны с тем, что в настоящее время не работают механизмы выделения средств на нормальное развитие экономики. В какой-то степени положительно на ситуацию может повлиять рассматриваемый в Госдуме РФ проект закона, связанный с проектным финансированием, который может быть принят уже в этом году. Вместе с тем важно, чтобы и сам бизнес проявлял интерес к инфраструктурным проектам, продвигал спрос на деньги для этих проектов, чего сегодня не наблюдается.
Среди форм и методов финансового регулирования экономики, направленных на развитие отечественного малого предпринимательства можно выделить также предоставление дополнительных возможностей в области предоставления государственного имущества в аренду субъектам малого и среднего предпринимательства, увеличение числа помещений, выкупаемых субъектами малого и среднего предпринимательства, прежде всего, за счет сокращения перечней государственного и муниципального имущества и совершенствования условий выкупа. В этой связи актуальной является проблема сокращения бюрократических барьеров и коррупционных процессов, тормозящих развитие не только малого предпринимательства, но и всей экономики России.

Список использованной литературы


"Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 30.11.1994 N 51-ФЗ.
"Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая)" от 31.07.1998 N 146-ФЗ
"Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая)" от 05.08.2000 N 117-ФЗ
Проект Федерального закона N 238827-6 "Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации" (ред., принятая ГД ФС РФ в I чтении 26.04.2013)
Булаевский Б.А. Предположения в системе средств государственного регулирования экономики // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 4. С. 7 - 8.
Гоголев А.М. Основные направления государственной политики в области налогового администрирования // Финансовое право. 2013. N 5. С. 28 - 33.
Доронина Н.Г. Гармонизация права как альтернатива наднациональности в правовом регулировании экономических отношений // Журнал российского права. 2013. N 10. С. 134 - 138.
Климова М.А. Налоговые органы и налогоплательщики: основы правовых взаимоотношений. М.: Библиотечка "Российской газеты", 2014. Вып. 19. 192 с.
Кудряшова Е.В. Правовые аспекты государственного планирования в государственном регулировании экономики // Предпринимательское право. Приложение "Бизнес и право в России и за рубежом". 2013. N 4. С. 17 - 20.
Малкина М.Ю. Инфляционные процессы и денежно- кредитное регулирование в России и за рубежом: учебное пособие. М., 2012. С. 4.
Мохов А.А. О концепции правового регулирования экономической деятельности в условиях особых правовых режимов: постановка проблемы // Юрист. 2014. N 4. С. 21 - 24.
Орлова О.Е. Цена и эластичность спроса // Руководитель автономного учреждения. 2012. N 11. С. 63 - 71.
Понкин И.В. Теория государственного управления: инструменты государственного управления и государственной политики // Административное право и процесс. 2014. N 1. С. 27 - 30.
Петрова Г.В. Формирование международного права торговли финансовыми услугами и его влияние на национальное законодательство о финансовых рынках // Международное право и международные организации. 2012. N 4. С. 55 - 66.
Потапенкова Т.А. О некоторых подходах к совершенствованию законодательства в сфере государственного регулирования экономики // Современный юрист. 2013. N 2 (Февраль-Март). С. 51 - 59.
Терехова Е.В. Формы инвестиционной деятельности государства (финансово-правовой аспект) // Вопросы экономики и права. 2013. N 4. С. 27 - 34.
Фрумина С.В. Анализ нормативного правового обеспечения финансовой политики государства // Административное и муниципальное право. 2014. N 7. С. 638 - 645.
http://www.gks.ru сайт Госкомстата РФ (часть информации находится в свободном доступе).
http://callisto.nsu.ru:8180/ips/ университетская информационная система “Россия” (статьи, статистика, аналитические обзоры, часть информации предоставляется незарегистрированным пользователям, остальная – после регистрации).
http://www.vopreco.ru журнал “Вопросы экономики” (оглавление и аннотации).
http://www.ecsocman.edu.ru сайт, посвященный проблемам социально-экономических наук (экономике, социологии, менеджменту).

Терехова Е.В. Формы инвестиционной деятельности государства (финансово-правовой аспект) // Вопросы экономики и права. 2013. N 4. С. 27 - 34.










2