Парламентский контроль в РФ, проблемы и перспективы

Принятие региональных законов о парламентском контроле не повлечет дополнительных расходов из бюджетов субъектов РФ, что весьма важно в существующих условиях определенного дефицита финансовых средств на федеральном и региональном уровнях. В то же время такие законодательные акты создадут условия для эффективной реализации региональных законов, повышения влияния и ответственности законодательных органов субъектов РФ за их исполнение и соблюдение. Именно этого не хватает в настоящее время для того, чтобы повысить качество жизни народов нашей страны, обеспечить действенное противостояние коррупции, терроризму и другим противоправным явлениям, создавшим реальную угрозу как для каждого гражданина России, так и для всего гражданского общества.3. Проблемные аспекты парламентского контроляПарламентский контроль является одним из видов государственного контроля. Он осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также специально созданными ими органами для осуществления такого контроля. Контрольные функции законодательных органов направлены на обеспечение исполнения федерального законодательства и законов субъектов Российской Федерации прежде всего исполнительными органами государственной власти.За последнее десятилетие был предпринят ряд попыток по созданию нормативной основы парламентского контроля и закреплению ее в специальном федеральном законе. Так, еще в 2003 г. в порядке законодательной инициативы Законодательным Собранием Пермской области был внесен проект Федерального закона «О парламентском контроле за соблюдением и исполнением федеральных законов». Он предусматривал установление контрольных полномочий палат Федерального Собрания за исполнением федеральных законов органами государственной власти, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Однако, несмотря на то, что законопроект был включен в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы Федерального Собрания, в последующем он не нашел поддержки и после повторного рассмотрения Советом Государственной Думы в октябре 2009 г. был снят с дальнейшего рассмотрения.Долгое время принятие такого закона тормозилось. Так, в Государственную Думу ФС РФ в 2010 г. депутатами из оппозиционных думских фракций был внесен законопроект, предлагающий закрепить формы и порядок проведения парламентского контроля в России. В законопроекте рассматривалась возможность создания как каждой палатой парламента, так и совместно обеими палатами временных и постоянных комиссий парламентского контроля.Однако законопроект получил отрицательное заключение Правительства РФ, в котором было указано, что законопроект о парламентском контроле «во многом дублирует нормы федеральных законов (в частности, «О парламентском расследовании»)». Кроме того, критиковалось право лиц, осуществляющих парламентский контроль, знакомиться с уголовными, гражданскими делами, делами об административных правонарушениях, решения (приговоры) по которым вступили в законную силу, а также с делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел и (или) производство по которым прекращено, «поскольку такие лица не являются участниками соответствующих производств». Были высказаны и другие критические замечания. В ответ на это заключение авторы законопроекта опубликовали открытое письмо Президенту РФ и Председателю Правительства РФ, где обосновали свою позицию по каждому из критикуемых пунктов. Однако этот проект так и не был принят.Несмотря на явные препоны и протесты со стороны исполнительной власти, Федеральный закон «О парламентском контроле» (далее - Закон) все-таки был принят 7 мая 2013 г., однако в другой редакции. На этот раз законопроект был разработан и внесен представителями партии «Единая Россия». В соответствии с Законом контроль осуществляют обе палаты Федерального Собрания РФ, их комитеты и комиссии, члены Совета Федерации и депутаты Госдумы, Счетная палата РФ, а также парламентские комиссии по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Очень важным положением, закрепленным в Законе, является принцип гласности, который предусматривает опубликование в СМИ и размещение в открытом доступе, в том числе в сети Интернет, информации о применении мер парламентского контроля.В отдельной статье перечислены формы парламентского контроля, в том числе подробно описана процедура осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений. Установлено, что парламентский контроль в сфере бюджетных правоотношений включает в себя предварительный парламентский контроль, текущий парламентский контроль и последующий парламентский контроль.Принятый нормативно-правовой акт уже вызвал разногласия как среди правоведов, так и среди представителей государственной власти. Одним из самых распространенных замечаний по данному Закону является заявление о том, что парламентский контроль в России будет в принципе неэффективен, пока правительство формируется не парламентом, а президентом. Кроме того, в принятом Законе отсутствуют нормы, закрепляющие порядок проведения парламентского контроля в субъектах РФ. Считаем эти замечания вполне оправданными.Представляется, что в Законе целесообразно указать возможность привлечения к ответственности лиц за воспрепятствование проведению парламентского контроля, а именно:- неявку (без надлежащего уведомления) либо уклонение от явки на заседания парламентских комиссий;- предоставление субъектам парламентского контроля недостоверных сведений либо их сокрытие;- невыполнение законных требований субъектов парламентского контроля;- нерассмотрение предложения палаты Федерального Собрания РФ по результатам осуществления парламентского контроля в срок, установленный Законом, либо неуведомление о результатах рассмотрения предложений и др.В результате закрепления этих оснований могла быть достигнута одна из важнейших целей принятия данного Закона - установление действенных механизмов привлечения к ответственности лиц по итогам контрольной деятельности парламента РФ. Что касается парламентского контроля над деятельностью Правительства РФ, то можно было бы предусмотреть право депутатов Государственной Думы ставить вопрос о недоверии либо рассматривать вопрос о доверии отдельному члену Правительства РФ. В данном случае речь идет о так называемой индивидуальной ответственности министров.В действующем законодательстве провозглашается принцип ответственности в качестве одного из основных, однако в ФКЗ «О Правительстве РФ» отсутствуют нормы, конкретизирующие этот принцип. Закрепление на законодательном уровне этого института позволило бы усилить контроль общества, представительных органов власти над деятельностью Правительства РФ.По мнению некоторых авторов, например А.В. Крысанова, «следует констатировать наличие в законодательстве мер политико-правовой ответственности правительства, его должностных лиц и отсутствие сформулированных конституционных деликтов, при совершении которых указанные субъекты могли бы быть привлечены к ретроспективной конституционно-правовой ответственности».В целом принятие Федерального закона «О парламентском контроле» стало значимым событием, которое в дальнейшем должно повлиять на развитие российского парламентаризма. Одним из существенных недостатков данного Федерального закона является то, что он не устанавливает общие основы осуществления парламентского контроля в Российской Федерации, а ограничивается лишь регулированием общественных отношений, связанных с осуществлением палатами Федерального Собрания Российской Федерации, комитетами и комиссиями палат, членами Совета Федерации, депутатами Государственной Думы, парламентскими комиссиями по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, Счетной палатой Российской Федерации парламентского контроля. Таким образом, Закон не определяет ключевые направления в отношении форм, методов и организации парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.ЗаключениеИтак, согласно Конституции РФ, Парламенту присуща контрольная функция. Он вправе решать вопрос о досрочном прекращении полномочий Президента РФ, доверии Правительству РФ. Ежегодно Государственная Дума заслушивает отчет о работе Правительства РФ, Счетной палаты РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного по правам ребенка в РФ, отдельных министров.Парламент осуществляет высший финансовый контроль в процессе утверждения федерального бюджета и обеспечения его исполнения, заслушивает отчеты специального органа парламентского контроля - Счетной палаты РФ; обсуждает депутатские запросы; проводит парламентские слушания и расследования.Парламентский контроль является одной из важнейших функций любого современного парламента, а по мнению некоторых исследователей - главной. Эффективно используемые контрольные полномочия позволяют парламенту пресекать злоупотребления должностными лицами своими полномочиями, содействовать совершенствованию работы бюрократического аппарата, выявлять различные дефекты законодательного регулирования, защищать права и свободы человека. От степени развитости парламентского контроля во многом зависит реальное место и роль парламента в системе органов государственной власти.По итогам работы можно сделать следующие выводы:1) Существующие механизмы парламентского финансового контроля не отвечают заданным параметрам развития бюджетных отношений, в силу чего трансформация модели бюджетного планирования должна сопровождаться комплексным развитием правовых и методологических основ парламентского финансового контроля. Внесение изменений в Бюджетный кодекс в части реформирования бюджетной классификации и уточнения положений, касаемо долгосрочных и ведомственных целевых программ, в целях создания правовой основы формирования бюджета в программном формате должно быть осуществлено с одновременным совершенствованием правового обеспечения контрольной деятельности самого парламента и органа финансового контроля, создаваемым им в качестве «независимого эксперта».2) Важным аспектом в характеристике парламентского контроля является установление критериев эффективности парламентского контроля. Для того чтобы эффективно контролировать деятельность исполнительной власти и вообще государственной администрации, парламентарии должны обладать достаточной информацией о положении дел в стране. Только в результате ее оценки парламент может действовать тем или иным образом, вплоть до требования смещения министров или правительства в целом. Такую информацию получают парламентарии в ходе их обычной деятельности. Заметную роль в этом отношении играют постоянные комиссии парламента, в которых проходит детальное обсуждение законопроектов; в эти органы представляются разнообразная информация, относящаяся к кругу их ведения, различные документы и иная сопутствующая информация; в комитетах и комиссиях заслушиваются приглашенные министры и другие высшие должностные лица администрации. Изучение деятельности правительства в комиссиях проходит во всех странах, независимо от их формы правления. 3) Независимо от формы правления условием номер один эффективности парламентского контроля является многопартийная система. Политическая оппозиция, выраженная в цивилизованных правовых формах, играет позитивную роль в общественно-политической системе. Для обеспечения эффективности парламентского контроля особенно актуально установление гарантий деятельности и ответственности партийных фракций в парламенте. Для России эта проблема имеет высокий масштаб, поскольку при нормативно объявленной многопартийности практически ее политическая система функционирует на основе доминирования одной партии. В этой связи в Федеральные законы о статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы, о политических партиях, в Регламент Государственной Думы целесообразно ввести особые гарантии статусов партийных фракций в Государственной Думе в реализации различных форм депутатского контроля.БиблиографияКонституция РФ (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ).Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. N 1-ФЗ // СЗ РФ. 1997. N 2. Ст. 198.Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 5-ФЗ «О внешней разведке» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 143; 2011. N 50. Ст. 7366.Федеральный закон от 12 августа 1995 г. N 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» // СЗ РФ. 1995. N 15. Ст. 1269.Федеральный закон от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ «О государственной охране» // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2594.Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ «О полиции» // СЗ РФ. 2011. N 7. Ст. 900.Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» // Российская газета, N 294, 29.12.2005.Постановление Государственной Думы от 11 июля 2012 г. N 708-6 ГД «О проекте Федерального закона N 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».Заключение Правительства РФ на законопроект N 315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации» / АСОЗД Государственной Думы РФ // URL: http://asozd.duma.gov.ru.Конституция Удмуртской Республики от 7 декабря 1994 г. N 663-XII // Известия Удмуртской Республики. 1994. 21 декабря.Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) принята на внеочередной одиннадцатой сессии Верховного Совета Республики Саха (Якутия) двенадцатого созыва Постановлением от 04.04.1992 N 908-XII // Сборник законов Республики Саха (Якутия). 1992. Ст. 90.Закон Республики Саха (Якутия) от 16.03.1995 N 55-I «О Контрольном комитете Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2003. N 23.Закон Республики Мордовия от 30.10.2008 N 103-З «О контрольных полномочиях Государственного Собрания Республики Мордовия» // Ведомости ГС РМ. 2008. N 9(92). Ст. 245.Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 N ВС-22/15 (в ред. от 28.06.2012) // Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 2003. N 1(157). Ст. 3.Закон Республики Башкортостан от 01.11.2011 N 457-з «О контроле Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан за исполнением законов Республики Башкортостан» // Ведомости Государственного Собрания - Курултая, Президента и Правительства Республики Башкортостан. 2011. N 22(364). Ст. 1663.Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2010. Т. 2. С. 107.Авакьян С.А. Современное конституционное и муниципальное строительство: актуальные проблемы // Сборник материалов Международной научной конференции. М., 2010. С. 16.Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих. М.: Европ. учеб. ин-т МГИМО(У) МИД РФ, 2011. С. 77.Атаманчук Г.В. Теория управления: Учебник. М.: Норма, 2007. С. 322.Бендюрина С.В. Федеральный парламентский контроль в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): Дис. ... к.ю.н. Екатеринбург, 2003. С. 185.Голубев В.В. Юридическая ответственность Правительства РФ: Дис. ... к.ю.н. М., 2005. С. 96.Григорьева Е.П. Парламентский контроль за деятельностью органов исполнительной власти: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2012. С. 8 - 9.Диваева Г.Ю. Институт парламентского контроля (конституционно-правовой аспект): Дис. ... к.ю.н. Уфа, 2004. С. 35.Дзидзоев Р.М. Институт ежегодных отчетов Правительства РФ о результатах своей деятельности и вопросы парламентской ответственности Правительства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 21. С. 23.Ескина Л.Б. К вопросу об обосновании института конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе // Конституционное и муниципальное право. 2012. N 8. С. 15.Овсепян А.Г. Понятие и признаки парламентского контроля (теоретическая характеристика) // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 3. С. 29.Соломатина Е.А. Понятие, сущность и основные черты парламентского контроля за деятельностью правоохранительных органов // Юридический мир. 2006. N 10.Караев Р.Ш. Конституционно-правовые формы парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2005. С. 15.Крысанов А.В. Конституционно-правовая ответственность Правительства Российской Федерации и его должностных лиц: основания и порядок реализации // Конституционное и муниципальное право. 2013. N 5. С. 49.Натуев В.Е. К вопросу о необходимости развития контрольных полномочий законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации // Сборник материалов Международной научной конференции. М., 2010. С. 331.Княгинин Д.К. К вопросу о понятии публичной подотчетности // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 13. С. 11 - 12.