Правовые и организационные основы обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Более половины населения России проживает на территориях повышенного природного и техногенного рисков, вызванных угрозой возникновения ЧС природного и техногенного характера.В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью в случае возникновения техногенных ЧС проживают около 80 млн человек, т.е. 55 % населения страны. В этой связи особенно важным является соблюдение законодательства в области защиты населения и территорий от ЧС. Выявлены противоречия в законодательстве по вопросу деления территории страны в соответствии с Градостроительным и Земельным кодексами РФ.Так, Градостроительный кодекс РФ-250 устанавливает деление территории при градостроительном планировании на территории районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов), а также территории городских и сельских поселений и других муниципальных образований.В целях планирования и осуществления градостроительной деятельности на территориях городских и сельских поселений могут устанавливаться территориальные зоны следующих видов: а) жилые зоны; б) общественно-деловые зоны; в) производственные зоны; г) зоны инженерной и транспортной инфраструктур; д) рекреационные зоны; е) зоны сельскохозяйственного использования; ж) зоны специального назначения; з) зоны военных объектов, иные зоны режимных территорий.А Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. устанавливает деление земель по целевому назначению на семь категорий: 1) земли сельскохозяйственного назначения; 2) земли поселений; 3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения; 4) земли особо охраняемых территорий и объектов; 5) земли лесного фонда; 6) земли водного фонда; 7) земли запаса — и устанавливает правовой режим земель этих категорий.Следует отметить, что деление территории РФ в соответствии с Градостроительным кодексом РФ на определенные категории и зоны при градостроительном планировании не согласуется с действующим земельным законодательством, а также нормами законодательства об административно-территориальном делении РФ, вносит неопределенность и несогласованность в правовое регулирование уже существующих и законодательно закрепленных территорий.Принятие новых ФКЗ «О чрезвычайном положении» и «О военном положении» требует приведения ряда федеральных законов в соответствие с ним [1].Режим чрезвычайного положения в РФ вводился несколько раз (в 1992-1995 гг. в Северной Осетии и Ингушетии, а также в октябре 1993 г. в г. Москве), так как возникали ситуации, которые реально требовали применения особого режима государственного управления.Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. «О чрезвычайном положении» во многом перестал соответствовать Конституции РФ 1993 г. и, как показала практика, этот режим мог вводиться без достаточных правовых оснований и не выполнял в полной мере цели его введения.С декабря 1993 г. порядок введения чрезвычайного положения регулируются ст. 56 Конституции РФ. В соответствии с ней режим вводится в качестве временной меры, устанавливаемой исключительно для обеспечения безопасности и защиты конституционного строя государства. Главным в его содержании является то, что он изменяет правовой статус субъектов, систему органов, осуществляющих управленческое воздействие, определяет меры, которые используются для урегулирования ситуации.Чрезвычайное положение может вводиться лишь в условиях, когда обстоятельства, служащие основанием для его введения, представляют собой реальную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю государства, устранение которой невозможно без применения специальных мер.Порядок его введения и меры по обеспечению определяются специальным ФКЗ «О чрезвычайном положении», который, наконец-то, был принят 30 мая 2001 г. и потребовал изменения ряда норм федерального законодательства.Так, ст. 11—13 нового ФКЗ устанавливают меры и временные ограничения, применяемые при введении чрезвычайного положения. Наиболее важными из них являются те, которые устанавливают, что на территории действия чрезвычайного положения может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ, а также органов местного самоуправления. Это значит, что в случае неспособности указанных органов управлять соответствующей территорией, Президент РФ в Указе о введении чрезвычайного положения может приостановить их полномочия.Порядок организации деятельности органов государственной власти субъектов РФ определен в ФЗ от 6 октября 1999 г. 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Ч. 1 ст. 20 этого Закона предусматривает, что высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ является постоянно действующий орган исполнительной власти данного субъекта. В этой связи необходимо дополнить эту норму положением о том, что Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на данной территории на период действия режима может предусматриваться полное или частичное приостановление полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) РФ. В случае введения особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания временного специального органа управления ему могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта РФ. При создании федерального органа управления такой территорией осуществление полномочий органов исполнительной власти субъекта РФ может быть приостановлено и их функции возложены на этот федеральный орган.По этой же причине необходимо внести дополнение и в ФЗ от 6 октября 2003 г. 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» о том, что Указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения может предусматриваться на соответствующий период полное или частичное приостановление полномочий органов местного самоуправления на территории действия режима.Следующая проблема реализации рассматриваемого Закона касается избирательного законодательства. Ст. 14 ФКЗ устанавливает ограничение права на участие в выборах и референдуме граждан России в условиях чрезвычайного положения. Поэтому в случае истечения в период действия режима срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок их полномочий продлевается до прекращения соответствующего периода, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном ФКЗ «О чрезвычайном положении».Эта норма согласуется с предписаниями федеральных законов, регулирующих порядок проведения выборов и референдума в РФ. В частности, со ст. 4 ФКЗ от 10 октября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации» и ст. 14 ФЗ от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Однако ст. 8 последнего Закона устанавливает, что срок полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также срок полномочий однократно избранных депутатов не может быть более 5 лет.ЗаключениеУправление в сфере природного и техногенного рисков является одной из важных сфер государственного управления и функционального воздействия органов государственной власти.От «правильного» управления природным и техногенным ЧС во многом зависит состояние экономики России. Государственная политика, управление и контроль в этой сфере должны строиться с учетом влияния своевременности и точности принимаемых решений по управлению природным и техногенным рисками и, как представляется, иметь два взаимодополняющих вектора развития. С одной стороны, они должны обеспечивать максимально полную и комплексную защиту экономики России от природных и техногенных рисков. С другой, быть направленными на возможность осуществления инновационного развития экономики России, развитие которой невозможно без возникновения новых рисков в природной и особенно в техногенной сферах в будущем. Реализация этих стратегических целей должна выражаться во вложении государственных инвестиций в снижение природного и техногенного рисков ЧС для критически важных для национальной безопасности и инновационного развития России объектов и инфраструктуры.Библиографический список1.Маринченко А.В. Безопасность жизнедеятельности: Учебное пособие. - М.: «Дашков и Ко», 2008, 360 с.2.Михаилов Л.А. и др. Безопасность жизнедеятельности: Учебник для вузов. -СПб.: Питер, 2007, 302 с.3.Поленов Б.В. Защита жизни и здоровья человека в XXI веке. Восемь главных источников опасности для человечества, - М.: ООО «Группа ИДТ», 2008, 720 с.