Развитие системы общественного контроля осуществления государственной и муниципальной службы в РФ

Статья 3 посвящена вопросам формирования отмеченных советов. Поскольку Федеральный закон по данному вопросу ограничился лишь общими фразами, то региональный законодатель внес достаточную ясность в этой части. Закрепляя, что общественные советы при органах законодательной (представительной) и исполнительной власти области осуществляют функции общественного контроля в соответствии с положениями, принимаемыми отмеченными органами, названная статья определила общие требования к формированию данных советов. Например, в состав таких советов не могут входить лица, замещающие государственные должности области, должности государственной службы Российской Федерации и области, должности муниципальной службы, а также другие лица, которые не могут быть членами Общественной палаты Волгоградской области. Общественные советы формируются на конкурсной основе, при этом организатором конкурса является Общественная палата области (для общественных советов при органах государственной власти) или общественные палаты (советы) муниципальных образований (для общественных советов муниципального уровня). Правом на выдвижение кандидатур в общественные советы обладают общественные объединения, целями деятельности которых являются представление, защита общественных интересов или выполнение экспертной работы в сфере общественных отношений. Состав общественного совета, сформированный на конкурсной основе, утверждается соответственно органом государственной власти области или органом местного самоуправления по согласованию с советом Общественной палаты области. Учеными отмечается, что подобный порядок исключает вмешательство властных структур в процесс формирования названных общественных органов [9, С. 145]. Т. Н. Михеева и Е. В. Маслов подчеркивают, что очень важно все вопросы формирования общественных советов и дальнейшего осуществления ими общественного контроля сделать максимально открытыми и гласными [12, С. 18]. Приведенные нормы Закона Волгоградской области как раз и выполняют данную задачу. Значительным недостатком Федерального закона об основах общественного контроля является фрагментарное упоминание о таких субъектах общественного контроля, как общественные инспекции и группы общественного контроля. Здесь есть поле для правотворчества региональным законодателям. Статья 5 содержит ответы на многие вопросы организационного характера. Так, порядок формирования общественных инспекций и групп устанавливается субъектом общественного контроля, при котором они создаются. Формирование осуществляется из числа своих членов данным субъектом общественного контроля или путем предложения гражданам войти в состав общественных инспекций и групп. В отношении последнего способа предусмотрена конкурсная основа. Закон установил ограничения для членов общественной инспекции или группы общественного контроля, их количественный состав, основные полномочия. Полагаем, что проанализированные нормы заслуживают одобрения, могут быть взяты на вооружение другими субъектами России. В качестве позитивного опыта правового регулирования вопросов общественного контроля на региональном уровне можно назвать и вышеназванный Закон Нижегородской области. Ряд его статей дополняют Федеральный закон, в котором, например, отсутствует специальная норма об объекте общественного контроля. По этому поводу В. В. Гриб справедливо отмечает, что такой подход законодателя представляется не совсем логичным, поскольку не позволяет в полной мере исключить путаницу с пониманием того, что же является объектом общественного контроля [2, С. 154]. Другие ученые также солидарны с ним и считают отсутствие специальной нормы, касающейся объектов общественного контроля, ощутимым минусом [10, С. 73]. Еще на несколько правовых норм следует обратить внимание. Волгоградский закон в статьях 7–9 закрепил особенности порядка организации и проведения общественной проверки, общественной экспертизы, общественного обсуждения. Практическая значимость новаций, предусмотренных субъектами Федерации, заключается в том, что общественный контроль как современный динамично развивающийся институт получит дополнительные правовые ресурсы для скорейшего его внедрения в общественные правоотношения [11, С. 178]. Также, это оптимально соответствует сути и правовой природе института общественного контроля и приблизит его к гражданам.2.2 Общественный контроль как один из способов повышения эффективности деятельности государственной и муниципальной власти в Волгоградской областиНеобходимость в прогрессивно развивающемся современном российском гражданском обществе в институте контроля за процессами, происходящими в органах государственной и муниципальной службы, не нуждается в обосновании. В этой области уже мало опыта отечественной практики: при всех государственных ведомствах созданы общественные палаты и комитеты, созданы правозащитные организации.Наличие эффективного общественного контроля является характерной чертой действительно демократического, правового, прогрессивного современного государства. Улучшение общественного контроля над деятельностью и, как следствие, повышение гибкости существующей общественно-политической системы в целом, различных компонентов системы государственного управления, является наиболее важным приоритетом развития гражданского общества. В обществе уже наблюдается тенденция в развитии правовой системы страны, наблюдается рост активности гражданского общества и повышены требования к уровню эффективности действующей системы управления. Эта ситуация привела к значительному росту общественного спроса на крупномасштабные и качественные функции общественного контроля. В этих условиях значительно возрастает потребность в скорейшем формировании работоспособной системы общественного контроля и всех ее звеньев, что позволяет погасить растущую общественную неудовлетворенность вопросом противостояния гражданского общества и правительства [13, С. 18].Особая роль в системе контроля принадлежит контролю в государственных органах. Использование функций общественного контроля является одной из наиболее эффективных форм участия общественности в процессе принятия решений. Основным недостатком такого контроля считается то, что он не несет для себя каких-либо существенных последствий в вопросе ответственности со стороны властей, поскольку этот контроль носит исключительно консультативный характер. В некоторых случаях может возникнуть ситуация, когда в результате общественного контроля выявляются нарушения со стороны властей.Так, в ряде случаев общественные инспекции не имеют статуса юридического лица и представляют собой структурное образование при каком-либо органе. Например, в г. Волгограде функционирует Общественная инспекция по защите животных в Волгоградской области на основании Постановления от 23 января 2015 года № 37-п Об утверждении правил содержания домашних животных на территории Волгоградской области. Согласно данному Постановлению Общественная инспекция по защите животных Волгоградской области действует как общественная структура Государственной инспекции по охране земель, растительного и животного мира Комитета природных ресурсов, лесного хозяйства и экологии Волгоградской области отдел развития системы особо охраняемых природных территорий и экологического просвещения. Основной целью работы Общественной инспекции по защите животных является осуществление общественного контроля за соблюдением учреждениями, предприятиями, организациями, должностными лицами и отдельными гражданами зоозащитного законодательства, правил и инструкций, регламентирующих содержание и использование животных.Встречаются юридические лица, в названии которых включено слово «инспекция» и деятельность которых направлена на осуществление общественного контроля в соответствующей сфере. Примером может служить Региональная общественная организация «общественная инспекция – народный контроль Волгоградской области, которая оказывает содействие реализации законных прав и интересов физических и юридических лиц в сфере ЖКХ, градостроительной деятельности и землепользования.Региональная общественная инспекция создана для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, защиты прав, законных интересов граждан и организаций в различных сферах жизнедеятельности, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи в сфере защиты прав потребителей, объединения граждан для осуществления общественного контроля.Деятельность Региональной общественной инспекции направлена на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации.Региональная общественная инспекция — это новые возможности для волгоградцев и жителей Волгоградской области:-грамотно и последовательно отстаивать свои права на получение качественных услуг в сфере ЖКХ, образования и других;-добиваться справедливости в вопросах защиты прав в сфере ЖКХ, образования и других;-получать квалифицированную помощь в разрешении конфликтных ситуаций в сфере ЖКХ, образования и других (юридическую, консультативную, медиативную — разрешение конфликтов в досудебном порядке).В некоторых общественных инспекциях может существовать четкая внутренняя структура. Каждую группу возглавляет руководитель, избранный на ее собрании простым большинством голосов. В других общественных инспекциях такая внутренняя структура отсутствует: в них нет иерархии, а в документах, регулирующих деятельность таких инспекций, как правило, содержится указание на должностное лицо соответствующего органа или учреждения, которое осуществляет координацию деятельности членов общественной инспекции - общественных инспекторов. Проблема общественного контроля над государственными органами становится все более актуальной в российском и мировом политическом дискурсе. Более того, если некоторое время назад шли дебаты о возможности общественного контроля, то реальные реалии привели исследователей и практиков к общему мнению, что это является важным элементом успешного развития государства.В число задач по осуществлению общественного контроля за деятельностью органов государственной власти входят следующие:1.Прозрачность и открытость деятельности общественного контроля. С повышением статуса органов общественного контроля были предприняты попытки сделать их закрытыми и контролируемыми, кроме того, были случаи за глушение результатов контрольных действий. Чтобы предотвратить подобные явления, необходимо законодательно обеспечить открытость структур общественного контроля, использовать не только контрольные функции, но и регулярную публичную отчетность. Кроме того, актуальным является разработка механизма обнародования результатов деятельности общественного контроля с использованием средств массовой информации, финансируемых налогоплательщиками.2.Организованная система общественного контроля. Взаимодействие и целостность между различными структурами общественного контроля крайне низки, что приводит к тому, что имеющиеся ресурсы (информационные, организационные, кадровые) используются неэффективно. В нем подчеркивается необходимость совместной разработки общих правил, принципов и стандартов для проведения общественного контроля в различных отраслях промышленности и на разных территориях, а также для формирования единой информационной и методологической базы.Нормативно-правовое регулирование общественного контроля, которое носит фрагментарный и поверхностный характер, также следует отнести к проблемам осуществления общественного контроля за деятельностью государственных органов. К сожалению, законодатель часто ограничивается только заявлением об общественном контроле, а более подробные формулировки в отдельных законах и нормативных актах не объясняют суть и, что самое важное, процедуру осуществления общественного контроля. Другими словами, существующий уровень правового регулирования не способствует тому, чтобы деятельность отдельных субъектов и учреждений общественного контроля превратилась в целостную систему.Вторая серьезная проблема - это низкая вовлеченность широких масс населения и институтов гражданского общества, представленных реальными некоммерческими организациями, в осуществление общественного контроля. Во многом это связано с низким уровнем межличностного доверия к российскому обществу, а также с низким уровнем общественного доверия к самим институтам гражданского общества.Анализ и оценка эффективности общественного контроля за осуществлением деятельности органов государственной власти показывают, что в стране не существует полной системы общественного контроля, а эффективность проводимых мероприятий во многих случаях не слишком велика и не привести к значительному улучшению качества государственной и муниципальной службы, что приводит к росту коррупции, недовольству граждан, росту социальной напряженности в обществе.ЗАКЛЮЧЕНИЕВ правовом регулировании деятельности общественных инспекций в Законе имеется нечеткость: с одной стороны, в силу ч. 2 ст. 15 Закона об основах общественного контроля полномочия, порядок организации и деятельности указанных инспекций могут определяться нормативными актами как федерального уровня, так и регионального и местного. Членами общественных инспекций по логике Закона являются граждане - общественные инспекторы; их права и обязанности, порядок участия в осуществлении общественного контроля устанавливаются нормативным правовым актом соответствующего уровня. Однако согласно ч. 3 ст. 3 Закона граждане участвуют в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов в порядке, который установлен самим Законом и другими федеральными законами. Таким образом, возникает ситуация, которая уже на практике формально не соответствует Закону об основах общественного контроля: порядок участия граждан в осуществлении общественного контроля в качестве общественных инспекторов фактически регулируется нормами регионального и местного законодательства.Представляется, что для устранения указанных недочетов необходимо решить ряд задач, связанных с внесением изменений в нормативные правовые акты, касающиеся общественного контроля в Российской Федерации:-во-первых, в Законе об основах общественного контроля надлежит четко определить правовой статус общественных комиссий, общественных инспекций и групп народного контроля, установить их возможные формы организации деятельности;-во-вторых, решение первой задачи нужно осуществлять с учетом имеющихся региональных и местных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность организационных структур общественного контроля. Важно, чтобы изменения федеральных законов не навредили складывающейся системе общественного контроля на региональном и местном уровнях, а лишь помогли сохранить и закрепить накопленный опыт и наработанную практику.Повышение эффективности общественного контроля за выполнением государственной и муниципальной службы в Российской Федерации будет способствовать решению следующих задач:-создать целостную законодательную базу для обеспечения общественного контроля;-создать информационно-аналитическую и методологическую базу для развития гражданского общества через возможности общественного контроля;-разработать организационную основу для формирования интегрированной системы общественного контроля, которая охватила бы все сферы и виды деятельности;-повысить прозрачность и подотчетность деятельности Правительства Волгоградской области;-необходимо устранить ненужные государственные функции в Правительстве Волгоградской области;-стимулировать и координировать инициативы профессиональных сообществ, которые будут направлены на защиту и защиту общественных интересов.Таким образом, создание институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не заменяя и не заменяя контрольную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации государственной политики. Общественный контроль, осуществляемый организованно и целенаправленно в рамках политико-правовой системы, должен цивилизованно решать проблемы, возникающие между гражданами и государством, используя правовые каналы взаимодействия и взаимной ответственности, определенные законом.СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫАфанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. – М.: Политиздат, 2017, с.125.Гриб В. В. Нормативное закрепление и научное видение системы объектов общественного контроля // Юридическое образование и наука. 2016. № 3. С. 154–160.Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля. // Конституционное и муниципальное право. № 12, 2014. С. 33.Каюда А.Н. Совершенствование контроля за исполнением нормативно-правовых актов на уровне субъектов РФ [Электронный ресурс] — Режим доступа. — URL: http://tarefer.ru/works/55/100627/i№dex.html (дата обращения 14.02.2019).Контроль в управлении. – М.: Знание, 2015. с.119.Михеев Д. С. Некоторые аспекты правового регулирования деятельности общественных палат в субъектах Российской Федерации // Современное право. 2011. № 3. С. 48–49.Михеев Д. С. Обеспечение общественного контроля – ключевое направление в развитии принципа гласности местного самоуправления // LexRussica. 2015. № 4. С. 24–32Михеева Т. Н. К вопросу об общественных палатах муниципальных образований // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 1. С. 88–91.Михеева Т. Н. О некоторых аспектах общественного контроля за органами местного самоуправления // Марийский юридический вестник. 2015. № 1 (12). С. 145–148.Михеева Т. Н. О правовом регулировании общественного контроля в субъектах Российской Федерации // Вестник Марийского государственного университета. Серия «Исторические науки. Юридические науки». 2016. № 1 (5). С. 73–77.Михеева Т. Н., Белоусов Е. И. Общественный контроль на муниципальном уровне: анализ новелл законодательства // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 177–182.Михеева Т. Н., Маслов Е. В. О роли общественных советов муниципальных образований в осуществлении общественного контроля // Марийский юридический вестник. 2016. № 2 (17). С. 18–21.Михеева Т. Н., Яичникова Ю. С. Общественные палаты субъектов Российской Федерации: новые тенденции и перспективы // Юридический мир. 2015. № 1 (217). С. 18–21.Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Изд. второе, перераб. и доп., Ростов-на-Дону, «РостИздаТ», 2017, с.316.Разработка управленческого решения / под ред. А. Э. Саак. – М.: Дашков и К, 2017. – 289 с.Смирнов Э.А. Разработка управленческих решений: учебник для вузов. /Э.А. Смирнов - М.: ЮНИТИ-ДАНА. 2017. С40.Смольков В. Г. Социальный контроль/ Социально-гуманитарные знания, №4, 2016, с.193Чеботарев Г.Н. Общественный контроль за деятельностью органов публичной власти: от теории к практике. // Конституционное и муниципальное право. № 8, 2015. С. 63.URL: http://riac34.ru/№ews/83619.URL: http://www.kremli№.ru/tra№scripts/47173.ПРИЛОЖЕНИЕ