Конституционный надзор в СССР

ККН рассматривался как орган, осуществляющий не только конституционный надзор в строгом смысле слова, но изаконодательный надзор, направленный на обеспечение исполнения законов СССР. Комплексная проверка актов, издаваемых высшими органами власти, на соответствие не только Конституции, но и законам в силу нормативного единства их статуса во многих случаях оправдана. Она позволяет более полно квалифицировать то или иное нарушение и наметить меры по его устранению.К третьей группе относятся полномочия ККН СССР по осуществлению последующего конституционного надзора в отношении конституций и законов союзных республик. Эти полномочия оставались не нормативно урегулированными и достаточно слабыми. Изначально Конституция СССР устанавливала, что ККН «осуществляет наблюдение за соответствием Конституции СССР и законам СССР конституций и за-конов союзных республик, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и Советов Министров союзных республик». Однако, что включает в себя подобное «наблюдение», и каковы возможности ККН влиять на законность соответствующих актов, оставалось неясным. После конституционной реформы 1989 г. данное полномочие претерпело изменение.ККН был управомочен по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложениям Верховного Совета СССР, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР, высших органов государственной власти союзных республик представлять Съезду народных депутатов СССР или Верховному Совету СССР заключения о соответствии Конституции СССР конституций союзных республик, а законов союзных республик - также и законам СССР. Акты Советов Министров союзных республик не подлежали проверке. Кроме того, Закон «О конституционном надзоре в СССР» (ст. 11) предусматривал полномочие ККН рассматривать разногласия «между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления». Однако данное полномочие приобрело, как отмечает С.А. Авакьян, «отложенный» характер: предполагалось, что оно будет применяться после конституционных изменений национально-государственного устройства СССР В результате ККН не мог в силу своего статуса принимать решения, которые реально препятствовали бы распаду Союзного государства.Четвертая группа полномочий ККН СССР касается осуществления предварительного и последующего конституционного надзора в отношении актов Верховного Совета СССР и Кабинета Министров СССР. ККН был управомочен по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложениям не менее одной пятой членов Верховного Совета СССР, Президента СССР, высших органов государственной власти союзных республик представлять Верховному Совету СССР или Президенту СССР заключения о соответствии актов Верховного Совета СССР и его палат, проектов актов, внесенных на рассмотрение этих органов, Конституции и законам, принятым Съездом народных депутатов СССР, а постановлений и распоряжений Кабинета Министров СССР - также и законам, принятым Верховным Советом СССР. Кроме того, ККН давал заключения о соответствии международных договорных ииных обязательств СССР и союзных республик Конституции и законам СССР.Пятая группа включает полномочия ККН по последующему конституционному надзору в отношении нормативных правовых актов других государственных органов и общественных организаций, в отношении которых в соответствии с Конституцией СССР не осуществлялся прокурорский надзор. Это полномочие могло быть реализовано по поручению Съезда народных депутатов СССР, по предложениям Верховного Совета СССР, его палат, Президента СССР, Председателя Верховного Совета СССР, постоянных комиссий палат и комитетов Верховного Совета СССР, Кабинета Министров СССР, высших органов государственной власти союзных республик, Контрольной палаты СССР, Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, Высшего Арбитражного Суда СССР, общесоюзных органов общественных организаций и Академии наук СССР. Оно охватывало, таким образом, весьма широкий круг самых различных нормативных правовых актов. Помимо этого, ККН вправе был также по собственной инициативе представлять заключения о соответствии Конституции и законам СССР актов высших органов государственной власти и управления, других органов, образуемых или избираемых Съездом народных депутатов СССР и Верховным Советом СССР.Шестая группа включает в себя предусмотренное ст. 127.6 Конституции СССР полномочие ККН по даче заключения о нарушении Президентом СССР Конституции и законов СССР, что являлось обязательным условием для рассмотрения Съездом народных депутатов СССР инициативы смещения его с должности.При выявлении несоответствия акта или его отдельных положений Конституции или законам СССР ККН направлял органу, издавшему акт, свое заключение для устранения допущенного нарушения. Принятие такого заключения приостанавливало действие не соответствующего Конституции или закону акта или его отдельных положений, за исключением за-конов, принятых Съездом народных депутатов СССР, конституций союзных республик.Если акт или его отдельные положения по заключению ККН признавались нарушающими права и свободы граждан, они утрачивали юридическую силу с момента принятия такого заключения. В данном случае ККН мог выступать уже как орган конституционного контроля, и его полномочия в отношении таких актов были близки тем, которые обычно осуществляет конституционный суд, правда, с существенным отличием, выражающимся в том, что граждане не обладали правом непосредственно обращаться в ККН.Орган, издавший неконституционный или незаконный акт, обязан был привести его в соответствие с Конституцией или законом СССР. Если нарушение не было устранено, ККН мог входить с представлением соответственно на Съезд народных депутатов СССР, в Верховный Совет СССР, к Президенту СССР, в Кабинет Министров СССР об отмене не соответствующих Конституции или закону актов подотчетных им органов или должностных лиц. Заключение ККН могло быть отклонено решением Съезда народных депутатов СССР, приятым двумя третями голосов от общего числа народных депутатов СССР, т.е. верховенство в решении вопросов конституционной законности однозначно признавалось за Съездом.ККН СССР был сформирован в полном составе в апреле 1990 г. и осуществлял свою деятельность вплоть до распада СССР в декабре 1991 г. Несмотря на ограниченность своих полномочий, ККН был принят ряд важных решений: о неконституционности разрешительного режима прописки и необходимости замены его регистрационным порядком проживания; о недопустимости применения неопубликованных актов, затрагивающих права и свободы граждан; об освобождении граждан, направленных на принудительное лечение по мотивам, не связанным с нарушением ими общественного порядка или прав других лиц; о недопустимости произвольных ограничений права граждан на проведение публичных мероприятий и др. В 18 случаях ККН СССР констатировал несоответствие рассмотренных актов Конституции международным актам и международным обязательствам СССР, в 12 случаях признал не соответствующие Конституции акты утратившими силу, в двух случаях приостанавливал действие актов, в двух - обязал органы прокуратуры принести протесты на правовые акты.Многие из правовых позиций ККН СССР оказали влияние на развитие законодательства в России и учитывались в дальнейшем Конституционным Судом Российской Федерации при осуществлении своей деятельности. 2.2. Заключения Комитета конституционного надзора СССРи развитие прав человекаКак было указано выше, в советский период долгое время специального органа, осуществлявшего конституционный контроль в стране, не было. При необходимости данную функцию в разное время исполняли Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, съезд Советов СССР, ЦИК СССР, Верховныйсуд СССР, прокурор СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР.23 декабря 1989 года был принят закон СССР № 973-I «О конституционном надзоре в СССР». В тот же день Съезд народных депутатов СССР избрал председателем нового органа крупного ученого, создателя научной юридической школы в Свердловском юридическоминституте Сергея Сергеевича Алексеева, а его заместителем – специалиста по административному и конституционному праву Бориса Михайловича Лазарева. Съезд поручил ВерховномуСовету на очередной сессии избрать членов Комитета, в том числе по одному от каждой союзной республики и четырех из автономных образований. 26 апреля 1990 года Верховный Советизбрал членов комитета.Согласно ст. 1 Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР» 1989 года целями конституционного надзора являлись: 1) обеспечение соответствия актов государственных органов и общественных организаций Конституции СССР, конституциям союзных и автономныхреспублик, 2) охрана конституционных прав и свобод личности, прав народов СССР, демократических основ советского общества. По ст. 10 к актам, подлежащим надзору со стороныККН, были отнесены проекты законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР; законы СССР и иные акты, принятые Съездом народных депутатов СССР, Верховным Советом СССР; конституции союзных республик; указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР; распоряжения Председателя Верховного СоветаСССР; законы союзных республик; постановления и распоряжения Совета Министров СССР;международные договорные и иные обязательства СССР и союзных республик, представленные на ратификацию или утверждение; руководящие разъяснения Пленума Верховного СудаСССР; акты Генерального прокурора СССР и Главного государственного арбитра СССР, имеющие нормативный характер, а также нормативные правовые акты других государственныхорганов и общественных организаций, в отношении которых в соответствии с КонституциейСССР не осуществляется прокурорский надзор. Таким образом, круг вопросов, подлежащихрассмотрению ККН, был очень широким. ККН мог принимать к рассмотрению вопросы какпо поручениям и предложениям указанных в ст. 12 Закона «О конституционном надзоре вСССР» органов власти, так и по собственной инициативе.25 октября 1990 года по предложению Президента СССР ККН рассмотрел вопрос и вынесзаключение «О запрете совмещения должностей руководителями государственных органоввласти и управления, установленном в законодательстве РСФСР». Было указано, что «пункт 2постановления Съезда народных депутатов РСФСР от 20 июня 1990 года «О механизме народовластия РСФСР, не допускающий совмещения должности руководителя государственногооргана власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических илиобщественно-политических организациях, не соответствует положениям Конституции, законодательству Союза ССР о труде и международным обязательствам Союза ССР и теряет силус момента принятия настоящего Заключения».25 октября 1990 года по представлению председателя Верховного Совета СССР Комитетаконституционного надзора СССР принял заключение «О законодательстве по вопросу о принудительном лечении и трудовом перевоспитании лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией». Комитет пришел к заключению, что Указ Президиума Верховного Совета СССР от25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией» и другие нормативные акты в тойчасти, которая предусматривает направление в лечебно-трудовые профилактории граждан,уклоняющихся от лечения алкоголизма или наркомании, продолжающих пьянствовать илиупотреблять наркотики после лечения, но при этом не нарушающих систематически общественный порядок или права других лиц, не соответствуют Конституции СССР и международным актам о правах человека и утрачивают силу. Также было признано, что статья 10 УказаПрезидиума Верховного Совета СССР от 25 апреля 1974 года «Об усилении борьбы с наркоманией», устанавливающая административную и уголовную ответственность за потреблениенаркотиков без назначения врача, не соответствует Конституции СССР, статьям 5 и 7 Основзаконодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях,статье 3 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик и утрачивает силу.26 октября 1990 года ККН по собственной инициативе издал заключение «О законодательстве по вопросам прописки граждан». 29 ноября 1990 года по собственной инициативерассмотрел и вынес заключение «О правилах, допускающих применение неопубликованныхнормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан. 3 апреля 1991 года ККН принял заключение «Об обеспечении в законодательстве СССР права обвиняемого на защиту», а11 октября 1991 года ККН издал заключение «О разрешительном порядке прописки граждан».Все предложения так или иначе в настоящее время закреплены в положениях действующего отечественного законодательства. Не все из вышеназванных нововведений можно оценивать как безусловно прогрессивные. Так, запрет на лечение от алкоголизма и наркомании без согласия лица не являетсяоднозначно полезной мерой для современного российского общества. Можно привести весомые доводы в пользу принудительного лечения, так как лица, страдающие этими недугами,не всегда осознают опасность своего состояния и приносят в течение длительного временистрадания окружающим.Изучение заключений ККН за 1990-1991 гг. позволяет выделить следующие моменты.1. Важным отличием ККН от современных органов конституционного контроля в РФ былото, что Комитет не являлся органом конституционного правосудия, а был коллегией экспертов-правоведов при Съезде народных депутатов СССР, к которой за помощью по сложнымвопросам права могли обращаться высшие органы власти. Кроме того, ККН по своей инициативе рассматривал проблемные вопросы, причем предложения, выраженные в заключенияхКомитета, находили закрепление в законодательстве. Например, 28 февраля 1991 года былоиздано постановление Верховного Совета РСФСР за подписью Б.Н. Ельцина «Об освобождении лиц из лечебно-трудовых профилакториев для хронических алкоголиков».2. Примечательным был состав ККН. На момент создания в Комитетвошли известные юристы страны, причем были представители от всех союзных республик федеративного государства,что обеспечило высокий уровень научности и престиж, принимаемых ККН заключений.3. Нормативная основа деятельности ККН оставалась старой советской, а предложениявносились новые в соответствии с международными стандартами по правам человека, преждевсего, в соответствии с Международными пактами 1966 года. Эти документы СССР ратифицировал в 1973 году, но работа по приведению советского законодательства в соответствии с ними планомерно не велась, то есть пакты, являясь международными обязательствамиСССР, находились как бы в «спящем» режиме. Толчок для начала масштабных работ в этомнаправлении был дан, когда в 1989 году СССР подписал Итоговый документ Венской встречигосударств-участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.Таким образом, особенностью деятельности ККН было то, что на практике проводился принцип приоритета международного права над национальным правом, хотя в ст. 1 закона 1989 г.целью конституционного надзора являлось обеспечение соответствия актов КонституцииСССР 1977 года. В настоящее время этот принцип закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.4. За короткий период работы Комитет успел проделать довольно значительный объем работы по реформированию советского права и превращения его в современное право. ККН был одним изнаиболее активных органов в СССР, который проводил политику демократизации советскогообщества, формирования правового государства и развития прав человека. Деятельность ККНможно рассматривать как яркую страницу в истории отечественного государства и в развитииотечественного права. Через Комитет конституционного надзора как никогда прежде достижения отечественной юридической науки воплощались активно и быстро в нормативно-правовых актах государства. Опыт ККН может быть использован на современном этапе развития конституционной юстиции в России. Конституционныйсуд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов РФ обладают огромным научным и творческим потенциалом для разработки и решения проблем российского права и законодательства в рамках своих полномочий. Эти органы являются не только органамиконституционного правосудия, но и коллегиями судей-экспертов высокого класса, мнение которых, закрепленное в виде заключений может рассматриваться как своеобразный источникправа. Конституционные (уставные) суды, выступая субсидиарными органами конституционного контроля, во многом обеспечивают эффективность иныхправозащитных и контрольных органов и поэтому являются незаменимыми органами в части охраны конституционногостроя, защиты конституционных прав и свобод граждан, разрешения споров между органамивласти в рамках системы «сдержек и противовесов».ЗАКЛЮЧЕНИЕСовременные органы конституционного контроля сложны и разнообразны настолько, что простое деление на европейскую и американскую модели уже не является в достаточной мере информативной градацией, даже если речь идет лишь об органах конституционного контроля. Если принять во внимания формы, методы контроля, его процесс и последствия, типизация и классификация будут еще более сложными.Для российских условий одинаково неприемлемы как эксперименты с «вживлением» в чуткую государственную ткань чужеродных или искусственно созданных элементов, так и попытки искать идеальные формы государственной жизни в прошлом, в эпохах, отвергнутых самим ходом исторического развития. Надо искать и находить приемлемые решения, в том числе в институциональной сфере, исходя из потребностей сегодняшнего дня.В советский период долгое время специального органа, осуществлявшего конституционный контроль в стране, не было. При необходимости данную функцию в разное время исполняли Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, съезд Советов СССР, ЦИК СССР, Верховный суд СССР, прокурор СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР. Создание специализированного органа, осуществляющего конституционный надзор, являлось одной из мер, предложенных в рамках политических и правовых реформ в СССР во второй половине 1980-х гг.Многие из правовых позиций ККН СССР оказали влияние на развитие законодательства в России и учитывались в дальнейшем Конституционным Судом Российской Федерации при осуществлении своей деятельности. Особенностью деятельности ККН было то, что на практике проводился принцип приоритета международного права над национальным правом, хотя в ст. 1 закона 1989 г. целью конституционного надзора являлось обеспечение соответствия актов Конституции СССР 1977 года. В настоящее время этот принцип закреплен в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.Опыт ККН может быть использован на современном этапе развития конституционной юстиции в России. Конституционный суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов РФ обладают огромным научным и творческим потенциалом для разработки и решения проблем российского права и законодательства в рамках своих полномочий. Эти органы являются не только органами конституционного правосудия, но и коллегиями судей-экспертов высокого класса, мнение которых, закрепленное в виде заключений может рассматриваться как своеобразный источник права. Конституционные (уставные) суды, выступая субсидиарными органами конституционного контроля, во многом обеспечивают эффективность иных правозащитных и контрольных органов и поэтому являются незаменимыми органами в части охраны конституционного строя, защиты конституционных прав и свобод граждан, разрешения споров между органами власти в рамках системы «сдержек и противовесов».СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫКонституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=3007#011936385564811447Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик: утв. Постановлением II Съезда Советов СССР от 31.01.1924. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=2963#0871806868759816Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики: принята V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918. URL: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base= ESU&n=2929#023865632608692522Закон СССР от 23.12.1989 "О конституционном надзоре в СССР" // Ведомости СНД СССР и ВС СССР, 1989, N 29, ст. 572Закон СССР от 01.12.1988 N 9853-XI "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" (утратил силу) // Ведомости ВС СССР, 1988, N 49, ст. 727Авакьян, С.А. Конституция России: природа, эволюция, содержание / С.А.Авакьян.- М.: РЮИД, 2014. - С. 92-93.Арутюнян, Г.Г. Конституционный контроль: характер функционирования и развития системы /Г.Г.Арутюнян.- М.: Изд-во МАИ, 2017. - С.15.Блохин, П. Судебный контроль законодательства в Королевстве Бельгия: от конституционного арбитража к конституционному правосудию / П. Блохин // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 4 (107). С. 62–83.Витрук, Н.В. Конституционное правосудие в России: Очерки теории и практики /Н.В.Витрук.- М.: «Городец-издат», 2015. - С. 58.Дамдинов, Б.Д. О понятии субъекта федерации: теоретический аспект / Б.Д. Дамдинов// Сибирский юридический вестник. - 2016. - № 2. - С. 27—30.Коэн, С. Можно ли было реформировать Советскую систему? / С. Коэн - М.: АИРО-ХХ, 2015. - С. 15-16.Ларионов, В.Н. Вопросы уголовного процесса в решениях Комитета конституционного надзора СССР / В.Н. Ларионов // История государства и права. - 2017. - № 1. - С. 97.Отечественная конституционная юстиция. История и современность. Документы и материалы. - М., 2014. - С. 61-68.Фурман, Т.Ю. Некоторые особенности правового статуса члена Комитета конституционного надзора СССР / Т.Ю. Фурман // Закон и право. - 2016. - № 11. - С. 56-58.Зорькин, В.Д. Буква и дух Конституции. / В.Д. Зорькин.URL: https://rg.ru/2018/10/09/zorkin-nedostatki-v-konstitucii-mozhno-ustranit-tochechnymi-izmeneniiami.html