Конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ.

При определении конституционно-правового статуса прокуратуры России отечественные ученые никак не могут отрешиться от привычных стереотипов, стандартных наборов упрощенных представлений о системе разделения властей. В советские годы вопрос о правовом статусе прокуратуры обычно решался с помощью многочисленных цитат из произведений В.И. Ленина, а теперь в союзники призываются Дж. Локк и Ш.Л. Монтескье. Для пущей убедительности ссылаются и на труды античных мыслителей: Платона, Аристотеля, Эпикура и Полибия. По отношению к идеологам буржуазной революции они, видимо, выступают в качестве классиков, основоположниками теории разделения властей.
В результате научных изысканий прокуратуру России приписывают к законодательной власти, втискивают ее в прокрустово ложе исполнительной власти, наряжают Фемидой, приравнивают к федеральным службам, осуществляющим контрольные функции. Все это мифы, многократно пересказанные современными учеными. Прокуратура в России осуществляет четвертую, самостоятельную, ветвь государственной власти, которую с полным основанием называют прокурорско-надзорной.
Вполне естественно, что сделать такой вывод на основе глубокого анализа лишь творческого наследия Аристотеля или Полибия довольно трудно. Надо обратиться хотя бы к системному толкованию Конституции РФ во взаимосвязи с нормами Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г.).
Согласно ст. 129 Конституции РФ прокуратура России составляет единую централизованную систему с жесткой соподчиненностью всех ее звеньев. Вместе с тем прокуратура не относится к числу государственных органов, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть (ст. 10 - 11 Конституции РФ).
В соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Конституционный Суд Российской Федерации, осуществляя толкование названной конституционной нормы, сформулировал правовую позицию, согласно которой особенности правового регулирования организации и деятельности федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, закрепляются положениями гл. 4, 5, 6 и 7 Конституции РФ и конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.
Отсюда с логической последовательностью вытекает вывод, что единая система государственной власти включает в себя федеральные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, но не исчерпывается ими. В России в нее входят органы государственной власти, которые не вписываются в классическую триаду разделения властей. Это обусловлено историческими, национальными и культурными особенностями развития нашей страны.
К числу таких органов относится прокуратура Российской Федерации, которая имеет признаки самостоятельной ветви государственной власти. Прокуратура организационно обособлена от других органов государственной власти, отличается специфическими принципами организации и деятельности, наличием функциональных связей между всеми звеньями системы, использует особые формы и методы реализации своих полномочий, обладает реальной возможностью уравновешивать с помощью сдержек и противовесов другие ветви власти.
Организационная обособленность прокуратуры России состоит в том, что она не включается на конституционном уровне ни в одну из трех классических ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. Это как раз и дает ей возможность самостоятельно осуществлять прокурорско-надзорную власть.
Конституционными гарантиями организационной обособленности прокуратуры России служат особый порядок ее формирования, а также наделение правовым статусом самостоятельного звена единой системы государственной власти (ст. 71, 83, 102, 129 Конституции РФ).
В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в основу организации и деятельности органов прокуратуры положены принципы единства системы, ее централизации, независимости, законности и гласности. В своей совокупности они выступают в качестве отраслевых принципов, раскрывающих сущность прокурорско-надзорной власти.
Все органы прокуратуры Российской Федерации связаны между собой функциональными связями, то есть общими функциями, и поэтому не могут существовать вне системы. Они осуществляют надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов на всей территории России, участвуют через прокуроров в рассмотрении дел судами, расследуют преступления, координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими правонарушениями. Каждый прокурор в пределах своей компетенции наделен соответствующими полномочиями и правовыми средствами по реализации единых для всей системы функций.
Для осуществления своих функций прокуратура России использует особые полномочия, специфические формы и методы деятельности, которые по своему характеру не могут применяться другими органами государственной власти. Актами прокурорского реагирования на нарушения закона являются протесты, представления, постановления и предостережения. В таком сочетании они не встречаются в практике деятельности государственных органов иных ветвей власти.
Прокуратура России как самостоятельная ветвь государственной власти является важнейшим и неотъемлемым элементом системы "сдержек и противовесов", уравновешивания других ветвей власти, их согласованного функционирования. Средством достижения столь важной цели служит прокурорский надзор, который осуществляется за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов всеми федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а также за соответствием издаваемых ими правовых актов нормам действующих законов (ст. 21 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации").
В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. Генеральный прокурор Российской федерации имеет право обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституций и уставов субъектов РФ на предмет соответствия их Конституции РФ.
Прокурорский надзор в данном случае является элементом сдерживания исполнительной власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, эффективным средством укрепления законности на территории России. Посредством надзора прокуратура сдерживает усиление исполнительной власти Российской Федерации за счет власти законодательной, выполняет большую работу по приведению конституций, уставов и законов субъектов РФ в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.
В свою очередь, законодательная власть и Президент РФ сдерживают чрезмерное усиление прокурорско-надзорной власти. Генеральный прокурор РФ назначается на должность и освобождается от должности Советом Федерации по представлению Президента РФ (ст. 102 Конституции РФ). Ежегодно он представляет палатам Федерального Собрания и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. При этом Совету Федерации Федерального Собрания РФ указанный доклад Генеральный прокурор РФ представляет лично на заседании палаты. Следовательно, доклад является формой контроля за деятельностью прокуратуры Российской Федерации.
Таким образом, прокуратура в России занимает собственное место в системе разделения властей. На протяжении веков она сформировалась как уникальная система по эффективному осуществлению прокурорско-надзорной власти. Поэтому ее не надо ввергать в пучину парламентарного реформирования, подгонять под какие-то западные стандарты. "Наше общественное развитие совершается в такую пору, когда высокое состояние науки и опыта наших предшественников в цивилизации могут быть для нас важным пособием и спасительным предостережением. Мы знаем, что есть учреждения, которые не пересаживаются вдруг на чужую почву, требуя долгого исторического воспитания или коренясь в особенностях народного характера".
Это сказал в своей вступительной лекции экстраординарный профессор кафедры государственного права Московского университета Ф.М. Дмитриев, которая состоялась 5 октября 1859 г. Но не покидает ощущение, что уважаемый профессор прочитал эту лекцию сегодня, прочитал не только для любознательных студентов, но главным образом для современных ученых и политиков, которые никак не могут понять, что прокуратура России коренится именно в особенностях народного характера, является нашим исконным учреждением. Он как бы говорит: пора, наконец, избавиться от реформаторского зуда и научиться максимально использовать все достигнутое трудами наших предков. Прокуратура России нуждается не в реформировании, а в расширении полномочий, в укреплении высококвалифицированными кадрами.


Заключение

По характеру своей деятельности прокуратура как надзирающий орган взаимосвязана с каждой из ветвей государственной власти в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Данное заключение позволяет сделать вывод о необходимости введения в Конституцию РФ отдельной главы, посвященной прокуратуре.
Полагаем, что необходимо на конституционном уровне определить основные формы взаимодействия прокуратуры с органами судебной власти, т.е. Конституционным Судом, судами общей юрисдикции и арбитражными судами, мировыми судьями, в том числе по вопросам расширения полномочий прокурора по инициированию судопроизводства по уголовным, гражданским и арбитражным делам; порядка вступления и участия прокурора в судопроизводстве; порядка и основания проверки прокурором судебных дел и принесения протестов на неправосудные решения, приостановления исполнения противозаконных судебных решений по наиболее общественно значимым делам; роли Генерального прокурора Российской Федерации в конституционном судопроизводстве, в том числе по вопросам процессуального порядка исправления ошибочных решений, наделив его полномочиями опротестования в Президиум Конституционного Суда решений, принятых палатами.
По своему содержанию прокурорский надзор определен как форма прокурорской власти, осуществляемая в целях гарантированности обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства, при которой складывается взаимодействие прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, включающее механизм выявления правонарушений и прокурорского реагирования, направленного на их предупреждение или устранение, с применением государственного принуждения и убеждения.

Использованная литература

Декларация прав и свобод человека и гражданина. Принята Верховным Советом РСФСР 22.11.91 // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.93. М., 2005.
О Конституционном Суде Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 21.07.94 N 1-ФКЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1994. N 13. Ст. 1447; 2001. N 7. Ст. 607; 2001. N 51. Ст. 4824; 2004. N 24. Ст. 2334.
О судебной системе Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 31.12.96 N 1-ФКЗ. С последующими изменениями // СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1; 2001. N 51. Ст. 4825; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2698.
Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 26.02.97 N 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. N 9. Ст. 1011.
О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.92 N 2202-1. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; N 47. Ст. 5620; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53 (ч. 1). Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 30. Ст. 3029; N 40. Ст. 3853; 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607.
Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.95 N 119-ФЗ. С последующими изменениями и дополнениями // СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990; 1999. N 8. Ст. 974; 2000. N 46. Ст. 4537; 2003. N 22. Ст. 2063.
О деятельности прокуратуры в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 20.10.93 N 1685 // СААП. 1993. N 43. Ст. 4084.
Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации; утв. Указом Президента РФ от 30.06.97 N 659 // СЗ РФ. 1997. N 27. Ст. 3185.
О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей: Приказ Генерального прокурора РФ от 08.07.98 N 45 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999.
О реализации прокурорами полномочий в арбитражном процессе: Приказ Генерального прокурора РФ от 05.06.2003 N 20 // Вестник ВАС РФ. 2003. N 10.
Некоторые проблемы участия прокуратуры Российской Федерации в обеспечении единства правового статуса человека и гражданина. Григорьев О.А. "Конституционное и муниципальное право", 2010, N 20.
Правозащитная функция прокуратуры. Мачинский В. "Законность", 2007, N 11.
Принципы организации и деятельности российской прокуратуры в условиях современных законодательных измененийШобухин В.Ю. "Налоги" (газета), 2008, N 12.
Прокуратура в условиях административно-правовой реформы: Монография Буянский С.Г. "Буквовед", 2009
Прокуратура России: исторический опыт и перспективы. Ванькаев А.Н. "История государства и права", 2007, N 15.
Роль прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей: теоретико-правовой аспект Кайнов В.И., Садыгова М.М. "История государства и права", 2007, N 9.
Структура контрольной власти в России. Бурмистров А.С."Государственная власть и местное самоуправление", 2009, N 4
Стратегические задачи органов прокуратуры по обеспечению национальных интересов во внутриполитической сфере. Ашурбеков Т. "Право и политика", 2007, N 12.



Время неопределенности и тревожных ожиданий прошло: Программное выступление Владимира Путина перед доверенными лицами 12 февраля 2004 г. // Российская газета. 2004. 13 февраля.
Российская газета. 2004. 19 февраля, 17 марта.
См.: Российская газета. 2004. 19 февраля.
Выступление Президента России Владимира Путина на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов РФ 13 сентября 2004 г. // Российская газета. 2004. 14 сентября.
См.: Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Саратов, 1979. С. 43.
См.: Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений // Личность и власть (конституционные вопросы): Межвуз. сб. науч. работ. Ростов н/Д, 1995. С. 69.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 169.
См.: Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Российские прокуроры. М., 1999. С. 55.
Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 65.
См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. М., 1997. С. 128 - 129.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 179.
Маркс К., Энгельс Ф. Сочинения. 2-е изд. Т. 18. С. 273.
См.: Лазарев В.В. Теория государства и права: Хрестоматия. В 2-х т. М., 2001. С. 78.
Монтескье Ш. Избранные произведения. М., 1955. С. 168.
> Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. С. 468.
Монтескье Ш. Указ. соч. С. 159.
Фарбер И. Конституционные основы прокурорского надзора в Советском государстве // Советская прокуратура на страже законности. Саратов, 1973. С. 28.
См.: Бровин Г.И. О прокурорско-надзорных правоотношениях // Совершенствование прокурорского надзора в СССР. М., 1973. С. 94.
См.: Коток В.Ф. О системе науки советского государственного права // Советское государство и право. 1959. N 6. С. 74
См.: Березовская С.Г. Нормы прокурорского надзора и их место в системе советского права // Вопросы прокурорского надзора. М., 1972. С. 28.
См.: Голунский С.А., Строгович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 54.
См.: Тадевосян В.С. Прокурорский надзор в СССР. М., 1956. С. 23.
См.: Басков В.И. Курс прокурорского надзора. М., 2008. С. 1.
См.: Государственное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 2006. С. 305.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 45.
См., напр.: Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1991. С. 44.
См.: Ломовский В.Д. Прокурорско-надзорный процесс. Тверь, 2006. С. 141.
См., напр.: Точиловский В.М. О концепции прокурорской власти // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 46.
См.: Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 г. // Вестник Ленинградского университета. 1986. N 1. С. 81 - 89.
См.: Российская газета. 1993. 25 декабря. N 237.
См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.
См.: Российская газета. 1999. 17 февраля; Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 7. Ст. 878.
См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор: Учебник. 5-е изд. М., 2007. С. 43.
Николаева Л.А. Надзор прокуратуры: проблемы теории и практики // Прокурорская и следственная практика. 2007. N 2. С. 84.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2008. С. 200.
См.: Нерсесянц В.С. Философия права. М., 2008. С. 381.
Бойков А.Д. Третья власть в России. Курск, 2009. С. 106.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2003. С. 29.
См.: Прокурорский надзор: Учебник для вузов / Под ред. Ю.Е. Винокурова. Изд. 6-е, перераб. и доп. М., 2008. С. 43.
См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. проф. Ю.Е. Винокурова. М., 2008. С. 46.
См.: Прокурорский надзор: Курс лекций и практикум / Авт. кол.: Ю.Е. Винокуров, А.Ю. Винокуров, К.Ю. Винокуров и др.; под науч. ред. Ю.Е. Винокурова; Ин-т повышения квалификации руководящих кадров Ген. прокуратуры РФ. 5-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 87.
См.: Винокуров Ю.Е., Коробейников Б.В., Козусев А.Ф., Кобзарев Ф.М., Карлин А.Б., Винокуров К.Ю., Винокуров А.Ю. Прокурорский надзор. Учебник. 5-е изд. М., 2004. С. 91.
См.: Бойков А.Д., Карпец И.И. О законотворчестве, судебной власти и правосудии // Государство и право. 1992. N 11. С. 92.
Российское законодательство X - XX веков. Т. 4 / Отв. ред. А.Г. Маньков. С. 184.
См.: Гницевич А.Е. Роль прокуратуры в формировании социалистического правового государства // Правовая реформа и проблемы ее реализации: Материалы региональной научно-практической конференции. Краснодар, 1989. С. 65 - 66.
См.: Петрухин И.Л. Судебная власть и расследование преступлений // Государство и право. 2003. N 7. С. 82.
См.: Винокуров А.Ю. Практикум по уголовно-процессуальному праву: Учеб.-метод. пособие / Под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2006. С. 51.
См.: Курочкина П.А. О деятельности прокурора в стадии судебного разбирательства // Судебная реформа в России: проблема совершенствования процессуального законодательства: По материалам научно-практической конференции. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Настольная книга прокурора / Под ред. С.И. Герасимова. М., 2007. С. 54.
См.: Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М., 2008. С. 198.
См.: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. 2-е изд., изм. и доп. В 2 т. Т. 1. М.: Юристъ, 2006. С. 355; Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. М.: Юристъ, 2003; Бессарабов В.Г. Динамика становления и развития российской прокуратуры // Право и политика. 2001. N 3; Бородин С.В., Кудрявцев В.Н. О разделении и взаимодействии властей в России // Государство и право. 2002. N 5; Елизаров А.Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1; Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 10.
См.: Конституция Российской Федерации (проект). 12 июля 1993 г. М.: Кремль, 1993. С. 45; Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы (29 апреля - 10 ноября 1993 года). Том 17. М., 1995 - 1996. С. 392 - 393.
См.: Мельников Н.В. Прокуратура России и ее роль в обеспечении конституционных прав и свобод граждан. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2001. С. 8.
См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 января 1999 г. N 2-П "По делу о толковании статей 71 (пункт "г"), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда. 1999. N 3.
См.: Конституционное право России: Учебник. Екатеринбург: УрГЮА, 2009. С. 479 - 492.
См.: Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. N 1. С. 85.
См.: Российская газета. 2003. 29 июля.
См.: Елизаров А.Б. Указ. соч. С. 10.
Богданова Н.А. Истоки и становление государственного права как науки и учебной дисциплины: вклад ученых и профессоров Московского университета // Конституционное (государственное) право в Московском университете. М.: МГУ, 2005. С. 16.












23