Полномочия прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса

А.В. Скабелин придерживается мнения о необходимости возвращения прокурору права возбуждать уголовные дела, что, по его мнению, является необходимым этапом развития уголовно-процессуального законодательства и приведения полномочий прокурора в соответствие с его ролью и сущностью, которые установлены УПК РФ и ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации».Также за наделение прокурора полномочиями по вынесению мотивированных постановлений о возбуждении уголовного дела и последующей передаче материалов уголовного дела в следственный орган или орган дознания для дальнейшего расследования выступает В.В. Ситник. Несмотря на то, что в действующем законодательстве полномочия прокурора в отношении органов предварительного следствия на стадии проверки сообщения о преступлении минимальны, не представляется справедливым лишать его права отменять процессуальные решения следователя, принятые в порядке ст. 145 УПК РФ. Что касается возвращения прокурору права принимать решение о возбуждении уголовного дела, то такое право позволило бы исключить многократные необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовного дела, принимаемые органом дознания, дознавателем, руководителем следственного органа или следователем. Однако, включение прокурора в число субъектов, которые обладают правом принимать решения по результатам рассмотрения сообщения о преступлении, существенно нивелирует функцию надзора. Анализ приведенных положений уголовно-процессуальных норм указывает на еще один существенный недостаток действующего законодательства в части возможности прокурора давать указания о производстве конкретных следственных и процессуальных действий по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно. В соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, так и о производстве процессуальных действий. В отношении органов предварительного следствия прокурор таким правом не наделен. Такая возможность предусмотрена только в случае возвращения уголовного дела, поступившего прокурору с обвинительным заключением, в случае его возвращения для дополнительного следствия, уменьшения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемого и устранения, выявленных недостатков (п. 2 ч. 1 ст. 221 УПК РФ). Законодатель, наделяя прокурора правом давать указания по уголовным делам, расследование по которым проводилось в форме предварительного следствия, лишь на заключительной стадии предварительного расследования, лишил его возможности своевременного и оперативного реагирования как на факты нарушения закона, так и непосредственно на процесс формирования доказательственной базы. Данное обстоятельство не может быть компенсировано правом прокурора выносить требования (п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ), потому как оно не выполняет задачи восполнения доказательственной базы, в отличие от указаний. Однако, достигая цели своевременного восполнения доказательственной базы по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно, нельзя допустить ситуации, когда прокурор подменит руководителя следственного органа. Необходимо найти такой подход, который бы позволил сохранить полномочие прокурора о даче следователю лишь таких указаний, которые исходят из функции надзора за исполнением закона, а не будут являться некоторым актом руководства ходом расследования. В соответствии с положениями п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа, в том числе о приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Так же, в соответствии с ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ прокурор по мотивированному письменному запросу вправе знакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела. Однако, законодатель не указал, кому должен быть адресован данный запрос и в какой срок исполнен, а также каковы критерии оценки его мотивировки. Это положение закона вызывает некоторое недоумение, потому как очевидно, что функция надзора за соблюдением законности при проведении предварительного расследования является для прокурора первоочередной и не должна требовать какой-либо мотивировки. Не ясны мотивы, в соответствии с которыми законодатель поставил прокурора при достижении цели соблюдения законности и исполнения своих обязанностей, в зависимое положение от поднадзорного субъекта – руководителя следственного органа. Законодатель предусмотрел случаи, когда руководитель следственного органа может принять решение о недостаточной мотивированности запроса прокурора.В таком случае прокурору предоставлена возможность обратиться в суд с ходатайством о признании действий руководителя следственного органа незаконным. Данное положение подтверждает несовершенство законодательства в части реализации права прокурора на доступ к материалам уголовных дел, находящихся в производстве органов предварительного следствия, что ведет к нарушению законности, препятствию осуществления правосудия и создает конфликтные ситуации между субъектами уголовного преследования, которые стремятся к достижению единой цели – отправлению правосудия. Что касается уголовных дел, расследование по которым производится в форме дознания, то здесь полномочия прокурора, в том числе в части оценки доказательств, на стадии предварительного расследования весьма весомы. Прокурор вправе: - давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий (п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); - давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения (п. 5 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); - отменять незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); - разрешать отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы (п. 9 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); - отстранять дознавателя от дальнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований уголовно-процессуального законодательства (п. 10 ч. 2 ст. 37 УПК РФ); - утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Таким образом, прокурор имеет возможность непрерывно анализировать ход расследования, с учетом судебной перспективы уголовного дела и дальнейшего поддержания государственного обвинения в суде. Большинство процессуальных решений дознаватель принимает с согласия прокурора, что позволяет последнему своевременно реагировать на ход расследования, указывать на необходимость установления дополнительных обстоятельств дела, требовать устранения нарушений законодательства. Следователь в своих решениях практически независим от прокурора, что находит отражение в конкретных положениях уголовно-процессуального закона. Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь самостоятельно направляет ход расследования, что исключает участие прокурора в возможном анализе доказательственной базы вплоть до заключительного этапа предварительного расследования – утверждения обвинительного заключения.Право давать указание следователю на сбор конкретных доказательств принадлежит только определенным руководителям следственных органов (п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ). Что касается наличия такого права у прокурора, а также его возможности участвовать в сборе доказательств, то закон на сегодняшний день сконструирован таким образом, что на этапе предварительного расследования они у него фактически отсутствуют.Что касается принятия окончательного решения по уголовным делам, что здесь мы также не наблюдает соразмерного объема полномочий, которыми наделен прокурор. Так, например, при оценке доказательств по уголовным делам, поступившим с обвинительным актом (постановлением) прокурор вправе принять решение о прекращении уголовного дела, однако он лишен аналогичных полномочий в отношении уголовных дел, поступивших с обвинительным заключением. Также дознаватель только с согласия прокурора вправе принять решение о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) по основаниям, предусмотренным ст. ст. 25, 25.1, 28, 28.1 УПК РФ. Кроме того, прокурор вправе отменить постановление дознавателя о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) с одновременным возобновлением производства дознания. В части принятия решения по уголовным делам, поступившим прокурору с обвинительным заключением, то на данной, заключительной стадии предварительного расследования, прокурор, оценив собранные по делу доказательства, вправе принять решение о возвращении уголовного дела следователю для производства дополнительного следствия, изменения объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или пересоставления обвинительного заключения и устранения выявленных недостатков со своими письменными указаниями. Такое решение может принять и руководитель следственного органа. Аналогичное решение о возвращении уголовного дела для производства дополнительного дознания прокурор, в ходе оценки собранных по делу доказательств, принимает по уголовным делам, предварительное расследование по которым производилось в форме дознания. Однако, законодатель в данном случае наделил прокурора правом своим постановлением исключать из обвинительного акта, при его утверждении, отдельные пункты обвинения либо переквалифицировать обвинение на менее тяжкое. Относительно окончания уголовного дела с обвинительным постановлением при производстве дознания в сокращенной форме, законодатель в п. 3 ч. 1 ст. 226.8 УПК РФ прямо указывает на оценку прокурором собранных по уголовному делу доказательств, наделяя его правом при их недостаточной совокупности, направить уголовное дело дознавателю для производства дознания в общем порядке. На сегодняшний день имеются значительные противовесы, которые существенно препятствуют осуществлению функции прокурора в части оценке доказательств по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно. Назрела необходимость установления выстроенной системы отношений между прокурором и руководителем следственного органа, которая позволила бы обеспечивать соблюдение разумного срока расследования, а также его всесторонности и полноты. Уголовное преследование не является функцией отдельно взятых следователей, руководителя следственного органа и прокурора – это функция государства в целом, а для ее успешного исполнения позиция стороны обвинения на всех стадиях уголовного процесса должна быть единой.2.3. Совершенствование прокурорского надзора за предварительным следствиемВ Российской Федерации прокурор, как должностное лицо, является одной из центральных фигур в процессе реформирования уголовно – процессуального законодательства и иных мер в области надзора за соблюдениемправ и свобод человека и гражданина в деятельности органов предварительно следствия. За последние несколько лет полномочия прокурора и органов предварительного следствия неоднократно менялись. Так, «чаща весов» после реформ 2007 года значительно склонилась в пользу органов, осуществляющих предварительное следствие, но затем законодатель решил исправить ситуацию и выровнять баланс между двумя государственными ведомствами.В современном обществе сложно переоценить роль и значение права.Его главная цель состоит в защите прав и свобод физических и юридических лиц.Прокурор и следователь представляют сторону обвинения, а значит стоят по одну сторону«баррикад». Однако, юридическая практика говорит об обратно ситуации.Согласно ч. 2 ст. 37 Уголовно – процессуального кодекса РФ прокурор вотношении органов предварительного следствия имеет следующий рядполномочий:1. Утверждает обвинительное заключение.2. Выносит мотивированное постановление о направлении материаловдля решения вопроса об уголовном преследовании.3. Истребует, а также проверяет законность и обоснованность решенийследователя, руководителя следственного органа об отказе в возбуждении,прекращении или приостановлении уголовного дела.4. Вправе требовать от следственных органов устранения нарушениязаконов в процессе осуществления ими предварительного следствия.Таким образом, у прокурора остается лишь два рычагавоздействия на следователя, руководителя следственного органа, что указывает на перевес полномочий в сторону органов следствия. Такими рычагами является:1. Утверждение обвинительного заключения.2. Принятие решений об отмене постановлений о возбуждении илипрекращении уголовного дела.Данных полномочий недостаточно для полного, всестороннего и оперативного надзора прокурора за деятельность органов предварительногоследствия, так как давать обязательные указания, возбуждать уголовноедела, санкционировать меру пресечения в виде заключения под стражупрокурор не имеет право. Так, например, ранее действующий УПК РСФСР1960 г. Допускал применение мер пресечения, в том числе заключение подстражу, с согласия прокурора.Другая проблема связана с регламентацией процесса предъявления обвинения. Так, согласно ч. 1 ст. 172 действующего УПК РФ обвинениедолжно быть предъявлено лицу не позднее 3 суток с момента вынесенияпостановления о привлечение его в качестве обвиняемого. Ч. 9 ст. 172 УПК РФ указывает на то, что следователь обязан направлятьпрокурору копию данного постановления. Но на практике чаще всего этопроисходит уже после предъявления обвинения, что исключает процессуальную возможность прокурора изменить или отменить содержания обвинения, а следовательно, защитить права и интересы подозреваемого (обвиняемого). Если проанализировать приказ Генпрокуратуры РФ №162 можноприйти к выводу, что он лишь поверхностно и в общих чертах рекомендует прокурорам осуществлять проверку постановления о привлечении лицав качестве обвиняемого по уголовному делу с точки зрения соблюдениязакона. Поэтому в необходимо разработать и ввести вдействие правовой механизм, который бы стимулировал функции прокурора на более раннем этапе – момента предъявления обвинения.Существует вопрос о возбуждении уголовных дел в отношении спецсубъектов.СК РФ редко возбуждает уголовные дела в отношении своихсотрудников, прокуратура, видя состав преступления в их действиях, неможет повлиять на следственный аппарат СК РФ о чем и говорит нам статистика: так, из всех 17 тыс. сообщений о противозаконных и неправомерных действиях сотрудников было возбуждено всего 260 уголовных дел.Можно привести ряд мер, способствующих совершенствованию прокурорского надзора за предварительнымследствием:1. Делегировать прокуратуре право на санкцию в виде заключения подстражу.2. Наделить прокуратуру правом возбуждения и расследования уголовных дел в отношении следователей и руководителей следственных органов.3. Обязать следователей направлять копия постановления о привлечения в качестве обвиняемого до момента предъявления обвинения.Препятствием для внедрения этих мер на законодательном уровне является сама политико-правовая концепция независимого следствия. Но хочется особо отметить, что соотношение полномочийпрокуратуры и предварительного следствия не стоит рассматривать черезпризму амбиций каждого из ведомств.Предлагаемые меры могут помочь устранить лишь некоторые пробелы иколлизии в сфере прокурорского надзора за органами предварительногоследствия, а также повысить ответственность последних и сбалансировать взаимодействие двух правоохранительных органов.ЗаключениеПрокурорский надзор за исполнением законов органами следствия, одно из основных направлений надзорной деятельности прокуратуры РФ, нормативно оформлено законом «О прокуратуре РФ», но в ходе данного исследования нас в большей степени будет интересовать Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. Особенно нормативно зафиксированные в нем права и обязанности прокурора, которыми он наделяется для осуществления надзора за исполнением законов органами предварительного следствия.Процессуальные средства прокурорского реагирования можно определить как урегулированные процессуальным законодательством действия прокурора, осуществляемые для устранения выявленных нарушений законов, способствовавших им причин и условий, привлечения к ответственности виновных в совершении этих нарушений лиц, предупреждения подобных нарушений в будущем и обеспечения взаимодействия с определенными органами власти и должностными лицами.Все сферы жизнедеятельности современного российского общества испытывают серьезное давление как изнутри, так и извне. Государство не остается в стороне от происходящих в обществе событий, реформированию подвергаются, в том числе и правоохранительные органы.Прокурор имеет возможность непрерывно анализировать ход расследования, с учетом судебной перспективы уголовного дела и дальнейшего поддержания государственного обвинения в суде. Большинство процессуальных решений дознаватель принимает с согласия прокурора, что позволяет последнему своевременно реагировать на ход расследования, указывать на необходимость установления дополнительных обстоятельств дела, требовать устранения нарушений законодательства. Следователь в своих решениях практически независим от прокурора, что находит отражение в конкретных положениях уголовно-процессуального закона. Так, согласно п. 3 ч. 2 ст. 38 УПК РФ следователь самостоятельно направляет ход расследования, что исключает участие прокурора в возможном анализе доказательственной базы вплоть до заключительного этапа предварительного расследования – утверждения обвинительного заключения.В современных условиях реформирования общественных отношений, отечественного законодательства субъекты, наделенные законотворческими полномочиями, не имеет должного понимания места и роли прокурора в процессе надзора за исполнением законов органами следствия, что в конечном итоге приводит, к грубым нарушениям прав лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве.На сегодняшний день имеются значительные противовесы, которые существенно препятствуют осуществлению функции прокурора в части оценке доказательств по уголовным делам, по которым предварительное следствие обязательно. Назрела необходимость установления выстроенной системы отношений между прокурором и руководителем следственного органа, которая позволила бы обеспечивать соблюдение разумного срока расследования, а также его всесторонности и полноты. Уголовное преследование не является функцией отдельно взятых следователей, руководителя следственного органа и прокурора – это функция государства в целом, а для ее успешного исполнения позиция стороны обвинения на всех стадиях уголовного процесса должна быть единой.Необходимым в данной ситуации решением представляется решение о возвращении прокурору права возбуждения уголовных дел. Принятие такого решения повысит статус прокурора в уголовном судопроизводстве, будет способствовать оперативности реагирования на выявляемые прокурором правонарушения, а также избавит уголовный процесс от такой нецелесообразной и ненужной процедуры как «перепроверка следователем установленных прокурором фактов, указывающих на признаки преступления». Список использованной литературыКонституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 04.08.2014, N 31, ст. 4398.Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 24.04.2020) // Собрание законодательства РФ. 24.12.2001, N 52 (ч. I), ст. 4921.Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 06.02.2020) "О прокуратуре Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 20.11.1995, N 47, ст. 4472.Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2016 № 826 // Законность. 2017. № 3.Приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // «Законность». 2011. № 11.Акчурин А. В., Легостаев С. В. Прокурорский надзор в схемах. Учебное пособие. М.: Проспект, 2019. С. 96.Александров А.С., Власова С.В. Правовое положение прокурора в досудебном производстве по уголовному делу // Судебная власть и уголовный процесс. Научно-практический журнал. 2015. №1. С.66-76.Амирбеков К. И., Магомедов М. А. Полномочия прокурора и их классификация // Юридический мир. 2016. № 2. С. 39–44.Бозров В.М., Ергашев Е.Р., Кобзарев Ф.М. Возбуждение и расследование уголовных дел прокурором: шаг вперед или два шага назад // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. № 3 (65). С. 52–60.Васильев О.Л. Поправки к Конституции РФ и изменение роли прокурора в отечественном уголовном процессе // Закон. 2017. № 3. С. 46–59.Винокуров А.Ю. Государственный учет как самостоятельное направление (участок) деятельности прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2015. № 3. С. 74–76.Власова С.В., Наметкин Д.В. О необходимости перехода от следственной концепции уголовно-процессуального доказывания и использования результатов ОРД в уголовном судопроизводстве к состязательной // Вестник Уральского юридического института МВД России. 2018. №2. С.27-31Гаврилов Б.Я. Перераспределение процессуальных и надзорных полномочий между прокурором и руководителем следственного органа: объективная необходимость или волюнтаризм в праве? // Уголовное судопроизводство. 2018. № 4. С.43Гатауллин З. Ш. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном судопроизводстве // Бизнес в законе. 2015. № 1. С. 221–225Герасимов С. И. Настольная книга прокурора. М.: Эколит, 2015. С. 140.Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 1918 год // Российская газета. 2019. 11 июня. № 125.Егоров И. Добавят полномочий // Российская газета. 2020. 15 января. № 5.Ергашев Е.Р. Прокурорский надзор в РФ / под науч. ред. Е.Р. Ергашева. - 3-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2016. С. 121-138.Извеков Ю. Н. Заключение прокурора по гражданскому делу // Вестник Белгородского государственного университета МВД России. 2016. № 2. С. 51–54.Инсаров О.А. Внедрение в органах прокуратуры Российской Федерации информационных технологий и меры по укреплению законности в деятельности субъектов учета // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. № 1 (63). С. 48–52.Исламова Э.Р. Прокурор и руководитель следственного органа: соотношение процессуальных полномочий // Общество: политика, экономика, право. 2017. № 2. С. 112-114.Исмаилов Ч.М. Оптимизация полномочий прокурора в стадии возбуждения уголовного дела/ Ч.М. Исмаилов // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 3. С. 153.Кириллова Н.П. Прокурорский надзор. Учебник и практикум. М.: Юрайт, 2019. С. 330.Коломеец Е. В. Требование об устранении нарушений закона как самостоятельный акт прокурорского реагирования в уголовном досудебном производстве // Вестник Омской юридической академии. 2017. Т. 14. № 2. С. 66–69.Крысин В. В., Мухудинова Н. Р. Указания прокурора в российском уголовном судопроизводстве // Вестник Мордовского университета. 2015. № 4. С. 171–175.Крюков В. Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал российского права. 2017. № 10. С. 61–70.Лазарева В. А. Прокурор в уголовном процессе: учебное пособие для магистров. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2015 С. 82.Махов В.Н. Роль прокурора в уголовном преследовании в России и в зарубежных государствах // Законность. 2017. № 8. С.67.Паламарчук А. В., Бут Н. Д. Прокурорский надзор за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов вне уголовно-правовой сферы. Учебное пособие. М.: Проспект, 2018. С. 150-159.Плотникова А.В. Прохоров И.О. Некоторые аспекты толкования современного права // Личность, общество, государство: проблемы прошлого и настоящего: сб. науч. ст. Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Победы в Великой Отечественной войне. Курск, 2015. С. 244-247.Попова Т.Ю. Уголовно-процессуальный статус руководителя следственного органа: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2012. С. 24.Прокурорский надзор: учебник и практикум для СПО/М.П. Поляков [и др.] (2-е изд., пер. и доп); под общ. ред. М.П. Полякова. М.: Издательство Юрайт, 2018. С. 267.Рябинина Т. К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2018. № 1. С. 41–45.Сиверская Л.А. Рассмотрение сообщений о преступлениях: правовое регулирование и процессуальный порядок: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2015. С. 28-29.Ситник В.В. Теоретические аспекты прокурорского надзора за исполнением законов органами, осуществляющими дознание // Актуальные проблемы российского права. 2018. № 4. С. 185 - 194.Скабелин А.В. Возвращение прокурору полномочий по возбуждению уголовного дела: за и против // Вестник Волгоградского гос. ун-та. Сер. 5, Юриспруденция. 2016. № 2 С. 157 - 161.Соколов А. Ф. Проблемы и практика применения прокурором требования об устранении нарушений федерального законодательства в уголовном процессе // Уголовное право. 2015. № 2. С. 122–126.Спирин А. В. О необходимости предоставления прокурору права давать указания следователю // Вестник Московского университета МВД России. 2017. № 6. С. 153–156.Сугаипова Э.А. Права и обязанности прокурора на стадии возбуждения уголовного дела // Молодой ученый. 2017. №13. С. 481-483.Филипенко С. В. Классификация правовых средств органов прокуратуры, применяемых при надзоре за исполнением законов // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2017. № 3. С. 206–210.Токарева М. Е. Прокурорский надзор и судебный контроль как гарантии законности ограничения при расследовании преступлений // [Электронный ресурс] Интернет-журнал Ассоциации Юристов Приморья «Закон». Режим доступа: law.vl.ru