Совершенствование системы управления проектами государственно-частного партнерства в РФ

Эффективность проводимой в регионе экономической и инвестиционной политики подтверждают не только высокие позиции области в национальных рейтингах, но и наличие крупных инвестиционных проектов.Сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности регионального бюджета - ключевой приоритет налогово-бюджетной политики ЛО в среднесрочной перспективе. Перед правительством субъекта стоят задачи оптимизации системы налоговых льгот, повышения эффективности управления расходами бюджета, проведения разумной долговой политики с ограничением роста государственного долга. В условиях прогнозируемого дефицита бюджета и ограниченных возможностей области, как региона-донора, на получение финансовой помощи из федерального бюджета, основным способом наращивания доходной базы региона должно стать создание благоприятных условий для повышения эффективности деятельности отраслей экономики и привлечения дополнительных инвестиций в производственную сферу. Таким образом, ГЧП представляется авторам наиболее перспективным инструментом привлечения внебюджетных ресурсов для решения социально- экономических задач региона.Эффективность проводимой в регионе экономической и инвестиционной политики подтверждают высокие позиции области в национальных рейтингах: 1 место среди несырьевых регионов с наиболее эффективной инвестиционной политикой и среди экспортно-ориентированных регионов (по итогам 2018 года за рубеж из области отгружено товаров на сумму 7,1 млрд долларов); 4 место в рейтинге «Эксперт РА» (минимальный инвестиционный риск); 8 место по объему инвестиций среди субъектов РФ (6 место по объему прямых иностранных инвестиций); 12 место в Национальном рейтинге Агентства стратегических инициатив; высший рейтинг среди регионов по внедрению оценки регулирующего воздействия (ОРВ).В области сформировалась высокоразвитая институциональная среда развития сферы ГЧП и её нормативно-правового обеспечения. Приоритетное значение для дальнейшего развития региона имеет такой фактор, как «Опыт реализации проектов». В проектах ГЧП Ленинградская область, как концедент, может предоставлять: земельные участки; движимое и недвижимое имущество; права на использование технической документации, являющейся результатом выполнения проектных и изыскательских работ, и права на использование результатов интеллектуальной деятельности; субсидии в целях полного или частичного возмещения затрат на создание объекта и его использование; бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной (муниципальной) собственности и государственные гарантии.2.2.Проблемы системы управления проектами государственно-частного партнерства в РФЗа последние годы ГЧП зарекомендовало себя в качестве одной из наиболее актуальных форм экономического взаимодействия государства и бизнеса, во-первых,но и доказала свою способность ускорять реализацию и обеспечивать возможность дальнейшего функционирования социально-значимых проектов, а также благоприятно отражаться на повышении качества жизни населения, во-вторых. Между тем, в нашей стране социально-значимые проекты пользуются сравнительно небольшим спросом у инвесторов, по сравнению с проектами, реализуемыми в коммунально-энергетической сфере. Аналогичная тенденция характерна и для проектов в транспортной сфере, хотя судя по объему частных инвестиций, это направление ограничивает только несовершенство нормативно-правовой базы. Для сравнения в 2019 г. из 2 980 проектов – 2 429 реализовывались в коммунально-энергетической сфере, 368 – в социальной сфере, 87 – в транспортной сфере. На сегодня объективно следует выделить несколько общих проблем, «остро стоящих» для достижения стабильного роста числа проектов ГЧП и развития самого института ГЧП. Практически все они – это проблемы системы управления. Если под последней понимать набор методологий, ресурсов, инструментов, методов и процедур, используемых для управления проектами ГЧП, то, представляется целесообразным классифицировать проблемы степени их важности; по уровням системы управления (муниципальном, региональном и федеральном); по этапам процесса проекта; по ресурсной обеспеченности и пр.Первая группа проблем - проблемы нормативно-правового обеспечения.Важнейшим условием успешной реализации проектов государственно-частного партнерства является хорошо подготовленная нормативно-правовая база, в которой четко определены права и обязанности каждой стороны. Отметим некоторые особенности развития нормативно-правовой базы ГЧП в нашей стране. Первоначально правовое регулирование государственно-частного партнерства в России основывалось на ФЗ № 115-ФЗ, который был дополнен перечнем нормативных актов, действующих в конкретных субъектах РФ, а в 2015 был принят ФЗ№ 224-ФЗ, призванный усовершенствовать механизм реализации проектов ГЧП.Отсутствие четкости в нормативном определении ГЧП. «Разбросанность» в трактовках и подходах к определению ГЧП. Предложенные в ФЗ 251-ФЗ определения ГЧП практически не раскрывают его экономическую сущность, не учитывают многообразие форм взаимоотношений государства и частного партнёра и пр.В частности, в профильном законе ГЧП определяется как: «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, которое осуществляется на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, заключенных в соответствии с настоящим Федеральным законом в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления доступности товаров, работ, услуг и повышения их качества». Закон Санкт-Петербурга определяет ГЧП как «взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом, либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путём заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных».Не в должной степени урегулированы отношения субъектов ГЧП. Несмотря на постоянное совершенствование законодательной базы, регулирующей данную форму экономической деятельности, у заинтересованных сторон остается достаточно много спорных вопросов, с которыми они обращаются в судебные инстанции. Так, например, в профильном законе не в должной мере урегулирована процедура подготовки договоров, а также порядок передачи прав на объект соглашения. За последние 3 года в России было рассмотрено 66 исков, связанных с урегулированием интересов государства и частного бизнеса, что дает основание для дальнейшей актуализации соответствующего законодательства и устранения правовых пробелов в действующих федеральных законах. Отсутствие прозрачности конкурсных процедур и концессионных соглашений. Схожие выводы по проблемам ГЧП также были отражены и в отчетах экспертов. Так, по оценкам руководителя российской практики ГЧП В.В. Килинкарова, наиболее частые иски арбитражных судов связаны с обжалованием результатов проводимых конкурсов и итогов концессионных соглашений (21 судебный иск), далее представлены 9 судебных исков о намерении расторгнуть концессионное соглашение, 18 исков направлены на взыскание задолженности или неустойки по концессионному договору и т.д. Противоречия в законодательстве. Принципиальным отличаем концессионного соглашения от договора ГЧП, является установление права собственности на объект. Так, при концессии собственником объекта является государство, в то время как по договору ГЧП объект может быть (но не должен) передан в собственность частного партнера. При этом важно отметить, что перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения или договоры ГЧП, во многом совпадает, это создает правовую неопределенность в выборе способа взаимодействия государства и инвестора, а также квалификации условий соглашения. Указанная проблема, в свою очередь, открывает возможность для злоупотребления правом со стороны государства при выборе вида договора. В зарубежных нормативно-правовых актах проводится четкое разграничение концессионных соглашений, пересматривающих их окупаемость за счет коммерческих доходов и проектов ГЧП, где окупаемость обеспечивается за счет платежей публичного партнера. При этом в последних используются как аналог расходов на эксплуатацию (shadowtoll), так и плата концедента (availabilitypayment). Система availabilitypayment или «плата за доступность», предусматривает проведение фиксированных выплат в пользу частных партнеров, производимых на стадии эксплуатации объекта, при условии, что степень его доступности конечному потребителю будет высокой. Так, в Канаде и Великобритании данная система получила наибольшее распространение в сфере здравоохранения. Вторая группа проблем – проблемы методического, организационного характера.Слабая представленность проектов в социальной сфере.В РФ проекты ГЧП мало представлены в социальной сфере, о чем наглядно свидетельствуют статистические данные Национального Центра ГЧП за 2018 г., представленные на рисунках 2.1 и 2.2.Рис.2.1.- Отраслевая структура рынка ГЧП ПО объему частных инвестиций и количеству реализуемых в России проектовРис.2.2.- Отраслевая структура реализуемых концессий и СГЧП/СМЧП по объему частных инвестиций и количеству реализуемых в России проектовПредставленные на рисунках 2.1 и 2.2 данные указывают, что наибольший объем частных инвестиций направляется в транспортную и коммунально-энергетическую отрасли, то есть по тем направлениям, которые в значительном объеме финансируются за счет бюджетов всех уровней и одновременно приносят наибольшую прибыль инвесторам. ОднакоГЧП необходимо ориентировать на различные отрасли экономики, в том числе и на реализацию проектов в сфере образования и здравоохранения, что особенно актуально в условиях хронического недостатка бюджетных средств, выделяемых на реализацию программ в этих сферах социально-экономического развития. Кроме того, привлечение частных партнеров должно существенно улучшить доступность, а главное, качество образовательных и медицинских услуг для населения.Серьезной проблемой (развития) заключения проектов ГЧП является, так называемое, бессилие муниципальных образований, которые имеют перспективные сферы и объекты для потенциальных инвесторов, разработать соответствующий проект государственно-частного контракта. Безусловно можно поспорить с этим утверждением и указать на не менее важную роль в подготовке указных проектов со стороны частного сектора. Однако, парировать стоит тем фактом, что в силу своей компетенции, указанные специализированные органы МСУ и администрации муниципальных образований обязаны отслеживать социальные нужды населения и тонко чувствовать то, в чем нуждается население и город / район / регион в целом, параллельно активизируя свой потенциал для создания соответствующих проектов актов для последующего ГЧП, а также активизировать старт взаимодействия с частным сектором. Другим основополагающим препятствием для развития ГЧП является, как таковое, отсутствие частных организаций, которые бы с успехом владели механизмами ГЧП. Указанное обстоятельство накладывает отпечаток на то, что организации стараются воздержаться от указанного вида партнерства, осознавая свою некомпетентность в данном вопросе. К числу не менее существенных проблем в сфере осуществления ГЧП следует отнести, как таковое, отсутствие каких-либо механизмов по эффективному финансированию и страхованию проектов обоюдно для всех субъектов партнерства, а также влияние так называемого политического аспекта для реализации проектов ГЧП, рассчитанных на долгосрочную перспективу. Достаточно высокая степень неопределенности и риска. Здесь стоит сказать, что одним из условий поступательного развития использования ГЧП, как было отмечено ранее, является факт устойчивости политической ситуации в стране. Поэтому, если на сегодня государство «производит» нужду в заключаемых проектах ГЧП, то, возможно, по истечении восьми или десяти лет, после преодоления финансового кризиса, нужда в данном институту может отпасть, а заключенные проекты останутся на стадии исполнения, и риски, возникающие при отсутствии в их доведении до финальной стадии, буду возложены на бизнес-структуры. Важным фактором, влияющим на эффективность использования ГЧП в Российской Федерации, является довольно низкий уровень разнообразия и недоиспользование потенциала механизмов, форм и сфер ГЧП, который существенно сказывается на возможностях их использования. В этой связи, необходимость так называемого «возможного плюрализма» форм, методов, механизмов использования ГЧП является априорной. Следует предоставить частному сектору «больший кусок пирога», заключающийся в возможностях для развития данной формы партнерства и сфер жизни общества для его применения. Соответственно, еще одной проблемой «малого хода» развития механизмов применения ГЧП, вытекающая их предыдущей проблематики, является ситуация с низкой доступностью субъектов ГЧП к каким-либо масштабным проектам повышенной социальной значимости по причине высокой системы требований, предъявляемых государством к их реализации. А также низкая инвестиционная привлекательность муниципальных образований, вызванная неверным акцентом социальных нужд.Поэтому, учитывая выявленные аспекты актуальных проблем государственно-частного партнерства в Российской Федерации, можно постараться выявить и предложить конкретные пути решения заявленных проблем, главным образом акцентируя внимание на комплексности подхода к их искоренению.2.3. Направления и инструменты совершенствования системы управления проектами государственно-частного партнерства в РФПри рассмотрении возможных путей совершенствования российского нормативно-правового обеспечения развития ГЧП, большинство ученых, специалистов и политиков указывают на необходимость закрепления в законодательстве четкого определения, ГЧП должно выступать не только в качестве экономической дефиниции, но и в качестве юридической категории. Исходя из понимания ГЧП, как формы деловой и экономической организации, которая обладает своим специфическим механизмом регулирования, нужно учитывать, что трехуровневая ГЧП-система, подобно фирме, обладает институциональными и экономическими границами, иногда труднопреодолимыми; а внутрифирменное взаимодействие, зачастую, наиболее эффективно , потому что не приходится каждый раз при разработке и реализации управленческих решений привлекать внешние механизмы и структуры, на что тратится время, и обеспечивать согласование действий элементов системы с внешними, по отношению к системе, регуляторами, необходимость привлечения коих возникает вследствие особенностей отечественного законодательства (например, 94-ФЗ и 223-ФЗ, и системы нормативно-правового регулирования деятельности бюджетных организаций). Соответственно, с целью минимизации издержек (главным образом-трансакционных издержек), представляется наиболее рациональным разработать схему-систему специализированного законодательства о ГЧП. Последняя будет преследовать задачу максимального увеличения эффективности финансово-хозяйственной деятельности и уменьшения издержек (прежде всего, связанных с неэффективностью координации действий и «запаздывания» управленческих решений хозяйствующих субъектов) системы ГЧП. Таким образом будет создана правовая основа формирования синергетического эффекта ГЧП. Исходя из этого необходимо нормативно обосновать функционирование ГЧП-систем, как новой для российской практики формы деловой организации и, соответственно, разработать нормативно-правовые основания учитывающие специфику ГЧП-систем в различных сферах экономики, которые позволили бы эффективно разрешать в ходе текущей финансово-хозяйственной деятельности ситуации, трудно разрешимые в рамках действующего отечественного законодательства (прежде всего, бюджетного и налогового законодательства, а также законодательства, регулирующего деятельность и полномочия региональных органов государственной власти и муниципалитетов). Учитывая российскую специфику, необходимо также предусмотреть крайне высокую вероятность возникновения коррупционных схем в процессе финансово-хозяйственной деятельности ГЧП-системы. Поэтому на макроуровне необходимо законодательно и организационно обеспечить высокую степень прозрачности и открытости функционирования ГЧП-систем на макроэкономическом и микроэкономическом уровнях и, в первую очередь, процессов принятия и реализации управленческих решений. Из мирового опыта можно предположить, что остроту данной проблемы можно существенно снизить, законодательно, предусмотрев необходимость внедрения процедур аудита эффективности с обязательной публикацией результатов в открытой печати.В процессе рассмотрения структуры российского правого поля, был отмечен ряд законодательных актов, регулирующих отдельные стороны реализации и отдельные формы и виды ГЧП (концессии, лизинг, СРП). Наравне с этим до сих пор отсутствует единый нормативно-правовой акт о государственно-частном партнерстве, включающий все известные на данный момент формы партнерства. Принятый Ф№215-ФЗ не может претендовать на полноту сохранения интересов и системность трактовки ГЧП во всем многообразии его форм, видов и моделей. При соблюдении принципа системности и анализа вышеизложенных заключений, следует предположить, что в нашей стране для возможности формирования эффективного механизма ГЧП необходимо создание единой непротиворечивой нормативно-правой базы. В данном случае, принимая во внимание мировой опыт, считаю закономерным провести аналогию между системой налогового, бюджетного или иного законодательства, которое соответствует сложным системным явлениям. Основанием для этого должен служить тот факт, что ГЧП как экономическое явление, несомненно, имеющее значительное количество внешних эффектов, относится к такому же классу сложности и может обладать высоким уровнем социально-экономической значимости. Иначе говоря, следует обратить внимание юридической системы на экономическую сущность ГЧП как системного явления. Соответственно, основой для создания эффективной нормативно-правовой базы развития ГЧП должен послужить ФЗ №215-ФЗ, или соответствующий кодекс, имеющий силу федерального закона, в котором будут прописаны понятие государственно-частного партнерства, его определение, формы и механизм реализации. Далее, после федерального уровня нормативно-правовой базы ГЧП должно следовать соответствующее отраслевое и региональное законодательство, а также система подзаконных нормативно-правовых актов (Рис. 2.3.). Рис. 2.3. - Система нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию и развитие ГЧП в РоссииДополнив предлагаемую систему нормативно-правового обеспечения системы ГЧП, иными актами, вносящими поправки в налоговый и бюджетный кодексы, а также иные нормативно-правовые акты мы получим стройную систему формальных институтов, конституирующих функционирование механизма ГЧП.Таким образом, система нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию и развитие ГЧП в России должна иметь четыре уровня. После анализа правовых составляющих институциональных условий, необходимых для эффективного развития ГЧП, следует обратить внимание на организационную составляющую этих условий. В первую очередь следует отметить важность такой составляющей институциональной среды ГЧП как государственная политика. Исходя из выявленной сущности ГЧП как особой формы взаимодействия власти в лице органов государственной власти и одновременно как особой формы деловой организации, я считаю, что ГЧП-система в процессе формирования и функционирования должна ориентироваться на четкую и обоснованную государственную политику в части формирования целей конкретного ГЧП-проекта (целевого множества ГЧП-системы) и государственный «заказ» на производство определенного набора выбранных благ с необходимыми для развития общества характеристиками, выраженными в индикативной или императивной формах.Кроме отмеченного целесообразно:1. Актуализировать нормативно-правовую базу, для этого, на уровне федерального законодательства четко разграничить концессионные соглашения и договоры ГЧП.2. Законодательно сформировать и закрепить механизм возврата инвестированных средств частному партнеру на стадии эксплуатации объекта, вне зависимости от спроса на инфраструктуру для проектов в социальной сфере.3. Обеспечить максимальную прозрачность процедуры заключения договоров ГЧП, в том числе полностью стандартизировать все правовые формы взаимоотношений инвесторов и государства.4. Дополнительно стимулировать активность частных партнеров по реализации проектов в социальной сфере, в первую очередь в образовании и здравоохранении, в том числе путем предоставления налоговых льгот и иных преференций.5. Предусмотреть обязательный переходный период для любых новых правовых норм, если их введение в действие приведет к издержкам частных партеров.6. Решить проблемы информационного и методического характера. В частности, разработать комплекс методических рекомендаций по разъяснению механизмов, форм и преимуществ ГЧП. Указанные методические рекомендации должны содержать конкретные примеры и ситуации применения ГЧП с разъяснением возможных форм их использования и рассмотрением классических сложных ситуаций в их использовании.В этой связи можно и нужно постараться привлечь к изучению указанных методических рекомендаций частный сектор, поскольку следует активизировать и его желание к ГЧП. Так называемое «обоюдное» повышение грамотности в части понимания государственно-частных механизмов должно положительно сказаться на общем уровне повышения использования форм и механизмов ГЧП. Кроме того, в диалоге возможно выяснить, на каких общественных отношениях и социальных нуждах необходимо строить проекты ГЧП.Реализация предложенных мер, полагаем, скорее всего, позволит повысить привлекательность проектов ГЧП и создаст благоприятный климат для развития муниципальных образований / регионов / РФ.7. Проблема, связанная с низкой доступностью субъектов ГЧП к каким-либо масштабным проектам повышенной социальной значимости по причине высокой системы требований, предъявляемых государством к их реализации, также решаема посредством ранее упомянутой системы перечисления в нормативно-правовом акте соответствующих сфер общественных отношений, в которых возможно участие бизнес структур в форме ГЧП. С возможностью вступления бизнес-структур в крупномасштабные проекты, к примеру, в строительстве муниципальных образовательных учреждений в городе, которые бы отвечали всем заявленным стандартам.ЗАКЛЮЧЕНИЕТаким образом, система нормативно-правовых актов, обеспечивающих реализацию и развитие государственно-частного партнерства в России должна иметь четыре уровня. После анализа правовых составляющих институциональных условий, необходимых для эффективного развития государственно-частного партнерства, следует обратить внимание на организационную составляющую этих условий. В первую очередь следует отметить важность такой составляющей институциональной среды государственно-частного партнерства как государственная политика. Исходя из выявленной сущности государственно-частного партнерства как особой формы взаимодействия власти в лице органов государственной власти и одновременно как особой формы деловой организации, я считаю, что ГЧП-система в процессе формирования и функционирования должна ориентироваться на четкую и обоснованную государственную политику в части формирования целей конкретного ГЧП-проекта (целевого множества ГЧП-системы) и государственный «заказ» на производство определенного набора выбранных благ с необходимыми для развития общества характеристиками, выраженными в индикативной или императивной формах.Сказанное позволяет констатировать, что в настоящее время целесообразен отход от традиционных рамок понимания форм ГЧП. Перспективным и нуждающимся в правовой, институциональной и иной поддержке направлением практики ГЧП на региональном уровне представляется интеграция элементов партнерских отношений в единую систему мер по стимулированию (поддержке) инвестиционной и предпринимательской активности в экономике региона. Значительную роль в решении этой задачи может сыграть дальнейшее развитие системы региональных институтов развития.Ленинградская область, как субъект РФ, через механизм ГЧП и возможности привлечения частных инвестиций обеспечивает приток большего объема инвестиций в инфраструктуру, стимулирует экономический рост и социальное развитие региона, повышает контроль за ценами и качеством предоставляемых населению услуг. Все проекты реализуются с учетом принципа бюджетной эффективности, который направлен на обеспечение экономии бюджета и результативности использования государственных ресурсов. Эффективность проводимой в регионе экономической и инвестиционной политики подтверждают не только высокие позиции области в национальных рейтингах, но и наличие крупных инвестиционных проектов.Сохранение финансовой устойчивости и сбалансированности регионального бюджета - ключевой приоритет налогово-бюджетной политики ЛО в среднесрочной перспективе. Перед правительством субъекта стоят задачи оптимизации системы налоговых льгот, повышения эффективности управления расходами бюджета, проведения разумной долговой политики с ограничением роста государственного долга. В условиях прогнозируемого дефицита бюджета и ограниченных возможностей области, как региона-донора, на получение финансовой помощи из федерального бюджета, основным способом наращивания доходной базы региона должно стать создание благоприятных условий для повышения эффективности деятельности отраслей экономики и привлечения дополнительных инвестиций в производственную сферу. Таким образом, ГЧП представляется авторам наиболее перспективным инструментом привлечения внебюджетных ресурсов для решения социально- экономических задач региона.БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОКПриложение 1. Формы и модели ГЧП, применение которых возможно в рамках национального законодательстваПриложение 2. Перечень концессионных проектов в Ленинградской области в стадии реализации