Муниципальная служба, цели, задачи, функции.

Так, в системе правового регулирования местной государственной службы в ФРГ, так же, как и в России, выделяются три уровня: федеральный, субъекта Федерации, местный. Регулирование вопросов муниципальной службы в значительной степени предоставлено землям, а за федеральным уровнем остается право определять правовой статус всех государственных служащих, а также принимать решения об оплате и пенсиях государственным служащим через принятие парламентских актов. Конституция ФРГ предопределяет закрепление за местным самоуправлением права на кадровый суверенитет. Самостоятельность в решении кадровых вопросов означает для самоуправляющихся территорий возможность принимать на работу, назначать на должность, повышать в должности и увольнять муниципальных сотрудников всех трех категорий чиновников, служащих и рабочих. Широкая самостоятельность, в то же время, ограничена рамками законодательства Федерации и земель, в которых содержатся конкретные формы правовых отношений по поводу занятости и оплаты труда
Специальным договором, заключенным в рамках европейского права, члены ЕС установили право свободного выбора места трудоустройства. Это означает, что кандидату из любого другого государства, являющегося членом ЕС, не может быть отказано в принятии на должность на территории Германии из-за отсутствия у него немецкого гражданства Однако в договор была включена особая оговорка для сферы государственного управления, согласно которой в этой сфере государства-члены имели право настаивать на собственном гражданстве как обязательном условии принятия кандидата на службу. Европейский суд дал понятию «государственное управление» собственное толкование, отвечавшее только целям данного договора, что имело следствием открытие доступа иностранцам с гражданством другого государства-члена ЕС к должностям в некоторых органах управления, где ранее немецкое гражданство было обязательным условием принятия на службу.
В Великобритании само понятие «муниципальная служба» отсутствует. Деятельность чиновников, служащих и рабочих в системе местного самоуправления регулируется исключительно на основе трудового законодательства. Содержание правовых норм характеризуется тем, что в Великобритании нет трудового кодекса, который бы регулировал трудовое право всеобъемлюще и был бы легок в обращении для всех заинтересованных сторон. Отметим, что в Англии нет вообще ни одного Кодекса, так как эта страна категорически и принципиально отказалась от кодификации. Такой подход характерен в целом для англо-американского общего права. Поэтому законодательство в рамках трудового права представляет собой комплекс норм, регулирующих отдельные области правоотношений
К сфере трудового законодательства относятся, в первую очередь, следующие законы: Законы о дискриминации по половому признаку; Закон о защите труда; Закон о единых принципах оплаты труда; Закон о труде инвалидов; Закон о производственной технике безопасности и охране здоровья; Закон о реабилитации лиц, имевших судимость; Закон о реформе профсоюзов и трудовое право (12, с. 73).
На общенациональном уровне определяется тот минимум уровня заработной платы, пенсионного обеспечения и прочих социальных гарантий, которые органы местного самоуправления обязаны обеспечить всем тем, в отношении которых они выступают в роли работодателей. Этот минимум есть результат ежегодных соглашений между работодателями и профсоюзами. При этом местные советы резко выступают против введения каких-либо единых шкал заработной платы, подчеркивая, что сила органов местного самоуправления как работодателей как раз и заключается в их способности гибко отражать специфику функционирования более чем 400 муниципалитетов, учитывая особенности местного рынка рабочей силы.
В связи с этим Ассоциация местных властей Великобритании постоянно подчеркивает принципиальное различие между добровольным соглашением с профсоюзами на общенациональном уровне и законодательном введении единой тарифной сетки, ограничивающей местную автономию и, соответственно, по их мнению, местную демократию. Любой местный орган власти вправе выплачивать вознаграждение и устанавливать условия службы самостоятельно.
В основе стратегии местных властей лежат следующие принципы.
финансовой обеспеченности;
эффективного привлечения человеческих ресурсов; справедливости в оплате труда;
мотивации ответственного поведения, заботы о повышении собственной квалификации и командной работы.
Современная система местной государственной службы - (территориальной государственной службы) во Франции сформировалась в ходе реформ 80-х гг., которые внесли два существенных изменения в существовавшую на тот момент систему: во-первых, на нее была распространена система карьеры, и, во-вторых, в рамках общего курса на ограниченную децентрализацию местные органы получили определенную автономию в регламентации и решении кадровых и иных вопросов относительно своего аппарата, что официально было провозглашено «выдвижением на первый план принципа свободного управления местными коллективами».
Местная государственная служба во Франции (в отличие от ФРГ) представляет собой отдельную систему, имеющую свою собственную достаточно сложную структуру. В ее руководящий состав входят как консультативные, так и административные органы.
К консультативным органам относятся:
Высший совет местной государственной службы;
Паритетные административные комиссии;
Паритетные технические комитеты;
Комитеты по гигиене и безопасности.
К административным органам системы местной государственной службы относятся: Национальный центр местной государственной службы и Центры управления.
В состав местной государственной службы входят местные служащие, занятые в:
коммунах, департаментах, округах и государственных учреждениях;
государственных службах многоквартирных домов и штатах государственных служб благоустройства и строительства;
кассах муниципального кредита (12, с. 81).
Подводя итог выше сказанному, необходимо отметить, что в западноевропейских странах особенно актуальна проблема выбора между двумя моделями муниципальной службы – карьерной и позиционной. Первая модель принята такими государствами, как Германия и Франция. Ее положительными чертами является целенаправленное обучение кадров, профессионализация в ходе службы, высокий уровень профессионализма служащих. В тоже время карьерной модели свойственны такие недостатки, как пожизненное назначение служащих, карьеризм и бюрократическая иерархия.
Позиционная модель местной службы, существующая в Великобритании, также обладает определенным достоинствами: значительная мобильность, большее соответствие требованиям современного административного менеджмента, контрактная форма приема, высокий уровень обслуживания. Отрицательной чертой является нестабильность карьеры муниципальных служащих, текучесть кадров.


2.3 Оценка перспектив использования зарубежного опыта организации муниципальной службы в России
Оценивая особенности организации муниципальной службы в западноевропейских государствах, следует особо подчеркнуть неуклонный рост влияния общеевропейской интеграции. Различия в правовых моделях организации муниципальной службы в значительной степени связаны и с отличиями между двумя моделями регулирования трудовых отношений: европейской и англосаксонской.
Европейская (континентальная) модель характеризуется высоким уровнем правовой защищенности работника, жесткими нормами трудового права, ориентированными на сохранение существующих рабочих мест, жестким отраслевым тарифным регулированием, относительно высоким законодательно устанавливаемым минимальным уровнем оплаты труда и сравнительно небольшой дифференциацией размеров оплаты. В настоящее время эта модель переживает серьезный кризис, выражающийся, прежде всего, в чрезвычайно высоком уровне безработицы (в странах Европейского Союза ее уровень существенно выше среднего для развитых стран), затрудненном доступе на рынок труда молодежи и лиц с невысоким уровнем квалификации, подрыве стимулирующей роли оплаты труда, снижении темпов экономического роста.
Англосаксонская модель характеризуется большей сближенностью трудового и гражданского права, большей свободой работодателя в отношениях найма и увольнения, преобладанием коллективно-договорного регулирования на уровне предприятия и фирмы, а не отрасли или региона, большей подвижностью рабочей силы, большей дифференциацией в оплате труда при ограниченном использовании законодательно устанавливаемого уровня минимальной оплаты. Считается, что эта модель связана с более динамичным созданием новых рабочих мест, меньшей безработицей, более высокими темпами экономического роста. Вместе с тем данная модель приводит к увеличению дифференциации доходов среди лиц наемного труда и относительно низкому уровню оплаты труда для работников низкой квалификации
Главные различия в правовом обеспечении муниципальной службы связаны как с принципиальными различиями в правовых традициях и системах, так и с серьезными отличиями в административной культуре, а отсюда и в самой «философии» муниципальной службы. В Великобритании можно отметить практически осуществленный переход от административного чиновника к публичному менеджеру, что является реализацией идеологии и теории современного административного менеджмента.
Так как карьерная и позиционная модели местной службы имеют сильные и слабые стороны, в результате чего различные страны при организации своей публичной службы используют элементы обоих моделей; приспосабливая их для решения своих текущих и перспективных задач.
Для России при оценке перспектив использования одного из двух подходов или смещенного типа модели местной службы существенными будут являться следующие признаки:
Муниципальная служба должна быть подчинена решению задач социально-экономического развития страны, «работать» на идею сохранения единого государства, которая на сегодняшний день представляется наиболее актуальной внутриполитической проблемой;
В условиях, когда общие ценности и единое экономическое пространство как условия скрепления территории нашей страны недостаточно эффективны, особое значение приобретает вертикаль исполнительной власти и, соответственно, использование общих принципов построения государственной и муниципальной службы при сохранении особенностей последней;
Огромная территория, низкая плотность населения на большей ее части, исторически обусловленная руководящая роль государства в регулировании вопросов служебной деятельности, близость российской правовой системы к германской подгруппе романо-германской правовой семьи предполагает, очевидно, развитие муниципальной службы преимущественно на основе карьерной модели. В то же время выбор вида службы – карьерной или оппозиционной необходимо оставить за субъектом РФ.
































Заключение
Подводя итог выше сказанному, можно сделать следующие выводы:
Федеральный закон «О муниципальной службе в РФ» определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность людей, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).
К характерным чертам муниципальной службы относятся следующие: муниципальная служба формируется в сфере публичной власти и функционирует как публичная служба; муниципальная служба является институтом муниципального права и имеет собственное законорегулирование; организационно-правовой формой муниципальной службы являются органы местного самоуправления; главное предназначение муниципальной службы состоит в обеспечении полномочий местного самоуправления; правовое регулирование муниципальной службой осуществляется на трех уровнях: федеральном, субъектов РФ и муниципальном; содержится муниципальная служба за счет местных бюджетов и др.
Целью муниципальной службы является эффективное жизнеобеспечение населения муниципального образования посредством самостоятельного и под свою ответственность решения населением непосредственно и органами местного самоуправления вопросов местного значения и реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Задачи, которые решаются муниципальной службой, в первую очередь зависят от сущности местного самоуправления.
Основные функции муниципальной службы: планирование, регулирование, распорядительство, координация, контроль, учет, информационное обеспечение. Непосредственные, специальные функции муниципальной службы конкретизируются в соответствии с задачами, поставленными перед органом местного самоуправления или служащими.
Принципы муниципальной службы делятся на принципы организации (принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, принцип равного доступа граждан к муниципальной службе, принцип единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, и учета исторических и иных местных традиций, принцип внепартийности муниципальной службы) и функционирования (принцип верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ, принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, принцип самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий, принцип профессионализма и компетентности муниципальных служащих, принцип ответственности муниципальных служащих за неисполнение и ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей, принцип правовой и социальной защищенности муниципальных служащих).
Служба в местных органах власти и управления в России формировалась начиная с конца XIV века и заканчивая современным периодом. Можно выделить восемь основных этапов становления и развития российской муниципальной службы: вторая половина XIV – начало XVI в., с середины до конца XVI в., XVII в., начало XVIII в. - третья четверть XVIII в., последняя четверть XVIII в., начало XIX в. - 1864 г., 1917 - 1990 гг.
В европейских государствах распространение получили две основные модели местного самоуправления. В рамках континентальной модели из полномочий общин изъяты полномочия государственно-властного характера, местная юрисдикция превращена в функцию государственной власти, деятельность органов местного самоуправления подвержена жесткой опеке со стороны правительства и т.д. Англосаксонская модель характеризуется относительной самостоятельностью от центральной государственной власти, независимостью от правительства в решении многих вопросов местной жизни и др.
Европейскую местную государственную службу можно условно разделить на карьерную (карьера начинается при поступлении на службу, по мере продвижения по служебной лестнице увеличивается и материальное вознаграждение) и позиционную (поступление на службу означает соответствие кандидата требованиям, предъявляемым для замещения определенной должности, а не начало карьеры с вытекающими из этого последствиями постепенного улучшения благосостояния).
Для России при оценке перспектив использования одного из двух подходов или смещенного типа модели местной службы необходимо учитывать соответствие моделей российским политическим и историческим особенностям.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации. – М.: Эксмо, 2010. – 80 с.
Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Бахрах Д.Н. Административное право России. – М.: Эксмо, 2010. – 608 с.
Дементьев А.Н. Местное самоуправление в РФ. – М.: НОРМА, 2007. – 320 с.
Земченков Н.Ф. Политико-правовой анализ некоторых проблем местного самоуправления в условиях изменяющейся России // Муниципальная служба: правовые вопросы. – 2009. - № 2. – С. 43 – 49.
Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. – Юстицинформ, 2007. – 312 с.
Киреева Е.Ю. Муниципальная служба: проблемы, теории и практики. – М.: РАГС, 2008. – 210 с.
Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. – М.: Юристъ, 2007. – 309 с.
Санеев В., Братановский С. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России. – М.: Ай Пи Эр Медиа, 2007 . – 207 с.
Фабричный С.Ю. Формирование муниципальной службы: проблемы теории и практики. – М.: Московский общественный научный фонд, 2006. – 229 с.
Фадеев В.И. Муниципальная служба в Российской Федерации. – М.: Юристъ, 2006. – 472 с.
Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба. – Ростов-н/Д.: Феникс, 2007. – 256 с.




























30



Модели местного самоуправления

Европейская континентальная

Англосаксонская