Технологии разрешения конфликта интересов на государственной службе

Все это, в конечном счете, приводит, в том числе, и к неправильному поведению служащих в ситуациях конфликта интересов, когда моральный выбор делается не в пользу публичных интересов, а в сторону личной корысти[18, С. 144]. На данный момент разделяется мнение о том, что глубина конфликта интересов зависит не только от личных качеств государственных служащих, предопределяющих мотивацию корыстного поведения государственного служащего, но и от факторов, среди которых важными являются правовые, организационные и нравственные «пороки» на государственной (муниципальной) службе. Таким образом, следует более активно задействовать организационно-правовые и духовно-нравственные компоненты института конфликта интересов в системе органов публичной власти[23, С. 108-118]. Так, процесс отказа от благ, которые явились предметов для возникновения конфликта интересов, не исключают его наличие, но дают возможность предположить, что конфликт интересов исключен. Тем не менее факт возникновения конфликта интересов всеже зафиксирован и требует обязательного рассмотрения данного факта на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.В целях урегулирования конфликта интересов в государственном органе образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов. Деятельность комиссий регламентируется Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденным указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. № 821. Комиссия образуется нормативным правовым актом государственного органа. Этим же правовым актом утверждается состав комиссии и порядок работы[4]. В состав комиссии входят заместитель руководителя государственного органа (председатель комиссии), руководитель подразделения кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностное лицо кадровой службы государственного органа, ответственное за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений (секретарь комиссии), государственные служащие из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения, других подразделений государственного органа, определяемые его руководителем. Законодатель предусмотрел обязательность участия в работе комиссии представителей экспертного сообщества (научных организаций и образовательных учреждений, деятельность которых связана с государственной службой). Участие в работе комиссии представителей экспертного сообщества способствует прозрачности государственной службы. Число членов комиссии, не замещающих должности государственной службы в государственном органе, должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии[25, С. 196-203]. Многие исследователи видят проблему в том, что количество представителей органа власти, которые обязательно должны присутствовать в составе комиссии, в разы больше числа независимых представителей, что увеличивает коррупционные риски и ставит под сомнение непредвзятость деятельности комиссии. В целом с данным мнением можно согласиться, но с некоторыми оговорками. С одной стороны, Положение, устанавливая только минимально необходимое количество независимых представителей в 25% от общего состава комиссии, никаким образом не ограничивает право представителя нанимателя ввести в состав комиссии большее число независимых экспертов (их количество может превышать обязательное количество представителей государственного органа). Не все государственные служащие, включенные в состав комиссии, готовы принимать неправомерные решения в угоду руководителю государственного органа. С другой стороны, на практике в подавляющем большинстве государственных органов представитель нанимателя, утверждая состав комиссии, назначает представителей научных организаций и образовательных учреждений таким образом, чтобы их количество незначительно превышало минимально допустимый уровень в 25%[22, С. 312-316]. Анализируя состав комиссии в отношении представителей государственного органа, можно сделать вывод об их непосредственном подчинении представителю нанимателя. Законодательством не определена возможность привлечения к какой-либо ответственности членов комиссии по урегулированию конфликта интересов за ненадлежащее неисполнение ими своих обязанностей, в том числе и за заведомо неправомерное решение. Учитывая вышесказанное, можно с большой вероятностью допустить случай, когда комиссия примет решение, удобное представителю нанимателя. Положение не определяет предельную численность комиссии, а лишь устанавливает пропорции между количеством государственных служащих и независимых экспертов. В соответствии с п. 8 Положения комиссия государственного органа может быть представлена четырьмя государственными служащими (председатель комиссии, секретарь комиссии, представители кадрового органа и юридического подразделения) и одним независимым экспертом. Несмотря на формальное соблюдение требований Положения, независимость решения комиссии может быть подвергнута сомнению. Авторы научных статей отмечают, что Положение, допустив только представителей научных организаций и образовательных учреждений, ограничило участие в работе комиссии независимых представителей от иных организаций. С данным утверждением трудно согласиться[14, С. 36-43]. В ходе работы перед членами комиссии ставятся специфические задачи, для решения которых необходимы знания в области государственной службы и противодействия коррупции. К претендентам на замещение должностей профессорско-преподавательского состава образовательных учреждений, научных сотрудников научных организаций, преподавателей средних профессиональных образовательных учреждений предъявляются высокие требования. Поэтому законодатель ввел в состав комиссии наиболее подготовленных к решению таких задач профессионалов. В соответствии с Положением обязательный характер для руководителя государственного органа носит только решение комиссии, принятое по обращению гражданина, ранее замещавшего должность 65 в государственной организации, о даче согласия на замещение должности в коммерческой или некоммерческой организации, если отдельные функции по государственному управлению данной организацией входили в его должностные обязанности. Все остальные решения комиссии носят для представителя нанимателя рекомендательный характер. Руководитель организации обязан рассмотреть протокол с решениями комиссии, но учитывать ее рекомендации при принятии решения о применении к государственному служащему мер ответственности Положение его не обязывает. При этом решение руководителя комиссия обязана принять к сведению без обсуждения. Необходимо согласиться с высказываемым в литературе мнением, что решения комиссии должны носить обязательный характер. В целях противодействия коррупции на государственной службе рассмотрение вопросов о наличии или отсутствии конфликта интересов необходимо осуществлять коллегиально. Положение и другие нормативные акты не устанавливают возможность обжалования большинства решений комиссии[13, С. 36-45]. Ввиду рекомендательного характера решений комиссии предмет обжалования отсутствует. Исключение составляют решения комиссии, обязательные для исполнения. Однако и здесь государственный служащий ограничен только судебной процедурой обжалования. По общему правилу в рамках административной процедуры обжалование решений комиссии должно осуществляться путем обращения в вышестоящий орган или к вышестоящему должностному лицу. Из анализа нормативных актов можно сделать вывод о независимости и неподконтрольности комиссии в своей деятельности. Наделение должностного лица полномочиями по отмене решений комиссии поставит под сомнение ее независимость. Выходом из ситуации будет обжалование решений комиссии в вышестоящем коллегиальном органе. Помимо деятельности комиссий, как органа рассматривающего вопросы возникновения конфликта интересов у служащего, который осознает возможность возникновения конфликта интересов имеется возможность по исключению его участия в каких-либо мероприятиях ввиду наличия у него конфликта интересов. Служащий может заявить самоотвод при рассмотрении комиссии в отношении своего родственника или иного лица, к судьбе которого он имеет непосредственное отношение.Технологии, посредством которых возможно исключение конфликта интересов предусматривают непосредственно предварительное осознание служащим вероятности возникновения конфликта интересов и исключение его посредством сообщения работодателю о возможном возникновении конфликта интересов, рассмотрение сложившейся ситуации на комиссии и принятие комиссией решения. Также возможно самостоятельное принятие служащим решения об исключении возникновения конфликта интересов посредством увольнения, либо перевода на другую должность, при замещении которой конфликт интересов не возникнет. Также как вариант исключения возможного возникновения конфликта интересов является непосредственно отказ в назначении работнику на должность в связи с замещением которой у него появится возможность возникновения конфликта интересов.В настоящее время при приеме на работу, а также при перемещении, переводе муниципальных (государственных) служащих одним из моментов на который стоит обратить особое внимание является недопустимость возникновения конфликта интересов, ввиду того, что его возникновение предусматривает применение мер юридической ответственности.ЗаключениеФедеральный закон от 31.07.1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» не содержал в себе понятий «конфликт интересов», «личная заинтересованность». Указанные понятия появляются в Федеральном законе от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Позже, с принятием Федерального закона от 25.12.2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» находят закрепление и в его нормах. Федеральным законом от 05.10.2015 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» понятия «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» редактируются, вносятся соответствующие изменения и в служебное законодательство для унификации понятий в служебном законодательстве и законодательстве о противодействии коррупции. Этим же законом обязанность предотвращать и урегулировать конфликт интересов распространяется на более широкий круг лиц, а не только на государственных и муниципальных служащих. Сегодня под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий). Предлагаем обратить внимание на правовую неточность или даже коллизию в регулировании увольнения в связи с утратой доверия, в том числе за непринятие мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов. Анализ нормативного материала показывает, что нормы служебного законодательства содержат императивное предписание об увольнении в связи с утратой доверия в определенных законом случаях. Например, в случае непринятия гражданским служащим мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого он является, гражданский служащий подлежит увольнению в связи с утратой доверия (п. 1 ч. 1 ст. 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе»). В то же время, согласно абз. б) п. 23 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (указ Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821), комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности, не указывая при этом на единственно возможный вариант такой меры – увольнение в связи с утратой доверия. Полагаем, что для устранения данного несоответствия в Положении о комиссиях должны быть также применены императивные формулировки о единственно возможной мере ответственности – увольнении в связи с утратой доверия, если такое увольнение является следствием совершения коррупционного правонарушения, рассматриваемого комиссией. Причем такая мера увольнения должна быть предусмотрена во всех случаях, в которых законодательством о службе предусматривается увольнение в связи с утратой доверия.В первую очередь в случае возникновения конфликта интересов в государственном органе его рассмотрение возлагается на соответствующую комиссию, как собственно и ответственность за рассмотрение данного вопроса.Библиографический списокФедеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 ноября 2011 г. N 48 ст. 6730.Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 декабря 2008 г. N 52 (часть I) ст. 6235.Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215.Указ Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов" // Собрание законодательства Российской Федерации от 5 июля 2010 г. N 27 ст. 3446.Распоряжение Правительства РФ от 20 ноября 2019 г. № 2745-р О внесении изменений в распоряжение Правительства РФ от 26 мая 2005 г. N 667-р. Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72943516/. (Дата обращения: 10.12.2020 г.)Абрамов М.И. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе // Эпомен. 2019. № 24. С. 14-19.Архипова О.В. Процесс развития законодательства по вопросам регулирования конфликта интересов на государственной службе // Энигма. 2020. № 18-1. С. 80-87.Бочкарёва А.И., Кустов С.С. Проблемы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе // В книге: Государство и право.материалы 58-й Международной научной студенческой конференции. Новосибирск, 2020. С. 17-18.Бурлаченко А.Д. Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе и механизм его предотвращения и урегулирования // Научный электронный журнал Меридиан. 2020. № 1 (35). С. 156-158.Верниковская, М. В. Актуальные проблемы института конфликта интересов на муниципальной службе в России / М. В. Верниковская. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2019. — № 9 (247). — С. 8-11.Дадаян Е.В., Сторожева А.Н. К вопросу о конфликте интересов в деятельности государственных служащих // В сборнике: Современные проблемы противодействия коррупционным преступлениям. Материалы национальной научно-практической конференции. 2020. С. 8-10.Дадаян Е.В., Сторожева А.Н. К вопросу о конфликте интересов в деятельности государственных служащих // В сборнике: Современные закономерности и тенденции развития наук криминального цикла. Материалы международной научной конференции. Отв. за выпуск В.Л. Бопп, Е.А. Ерахтина. Красноярск, 2020. С. 35-37.Дербина О.В., Моторова Н.В. Процедура урегулирования ситуаций конфликта интересов и профилактика их возникновения на государственной службе // В книге: Конфликт интересов на государственной службе. Анискина Н.В., Голодов П.В., Дербина О.В., Завитова С.В., Кириловский О.В., Колосков А.М., Корепина А.В., Мокрецов Ю.В., Моторова Н.В., Старостин С.А., Чередина Н.В. учебное пособие. Вологда, 2019. С. 36-45.Зайцева Е.С., Карпикова А.А. Конфликт интересов в сфере государственной гражданской службы россии: оптимизация организационно-правового механизма // Современные проблемы права, экономики и управления. 2019. № 1 (8). С. 36-43.Знаменский Д.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебник для вузов. М.: Издательство Юрайт. 2019. С. 182.Козельчук Е.А. Проблемы предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной службе // Молодой ученый. 2019. № 16 (254). С. 93-94.Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: науч.-практ. пособие / Т.С. Глазырин,Т. Л. Козлов,Н. М. Колосова и др.; отв. ред. А. Ф. Ноздрачев. М., 2016. С. 37—39.Конфликт интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование: научно-практическое пособие / Т.С. Глазырин, Т.Л. Козлов, Н.М. Колосова; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ: ИНФРА-М, 2016. – 144 с.Курбатова О.В. Конфликт интересов на государственной службе: содержание понятия // Актуальные проблемы административного права и процесса. 2019. № 1. С. 39-42.Курочкин Д.А. Применение полиграфа в борьбе с преступлениями коррупционной направленности в России [Электронный ресурс] // Образование и наука в России и за рубежом. – 2018. – № 5 (40). – С. 26-31.Курочкин И.А., Столяров Д.А. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Наука и образование: новое время. Научно-методический журнал. 2019. № 1 (14). С. 29-31.Ломанова Н.П. Деятельность комиссий по урегулированию конфликта интересов: актуальные вопросы административно-правового регулирования // В сборнике: Синергия науки и практики в контексте инновационных прорывов в развитии экономики и общества: национальный и международные аспекты. Сборник научных статей по итогам Международной научно-практической конференции. 2019. С. 312-316.Молотков, С.Н. Об ограничениях, связанных с прохождением гражданской и муниципальной службы в целях противодействия коррупции / С.Н. Молотков, Ю.Н. Трифонов // Электронный научный журнал «Современное общество и власть». 2016. № 1 (7). С. 108-118.Ноздрачев, А.Ф. Конфликт интересов: новое «универсальное» нормативное правовое определение понятия в законодательстве о противодействии коррупции / А.Ф. Ноздрачев // Административное право и процесс. 2016. №6. С.41-44.Тугаева Е.В. Правовое регулирование комиссии по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе: проблемы правоприменения // Ростовский научный журнал. 2019. № 3. С. 196-203.Хадыкина Е.В., Климова О.В., Овчинникова Т.А., Симорот С.Ю., Радионова О.А. Отдельные вопросы правового регулирования конфликта интересов // Право и государство: теория и практика. 2020. № 6 (186). С. 160-162.