Европейская хартия о местном самоуправлении

Полнота и исключительность полномочий местного самоуправления - важная гарантия его конституционной самостоятельности.Пути оптимизации деятельности местного самоуправления на основе Европейской хартии как регулятора деятельностиВопрос развития системы органов местного самоуправления в России занимает в последнее десятилетие почетное место в ряду острых правовых и политических вопросов, активно разрабатываемых юристами и политологами. Однако, несмотря на многочисленные внесенные поправки в законодательство о местном самоуправлении, многие проблемытак и остаются неразрешенными. Как никогда прежде «местные власти нуждаются в поддержке центральных правительств, и как никогда прежде они должны говорить в один голос с общей трибуны, чтобы уверить, что их насущные проблемы приняты во внимание» [8]. Мы также исходим из того, что непродуманная конъюнктурная политика реформирования такого социально значимого института может привести к непредсказуемому результату. Более того, оптимизация и укрупнение как рефлекторное решение для сокращения расходов бюджета, точечное внесение поправок в федеральный закон в качестве мер реагирования на Послания Президента и другие меры без грамотно выстроенной новой теоретической конструкции - многоступенчатой системы местного самоуправления, не принесут желаемого результата. Новая система местного самоуправления, несомненно, не может быть простым заимствованием одной из зарубежных моделей или возвратом к схемам местного самоуправления царской или советской России. В то же время не обращать внимания на положительный опыт организации местного управления в зарубежных странах было бы крайне опрометчиво. Представляется, что развитие местного самоуправления и реализация передового опыта зарубежных стран станут возможными только при наличии в России активного гражданского общества, при постоянной обратной связи между местной властью и местным сообществом, дальнейшем развитии правового государства. Мы согласны с Ф.М. Раяновым, который пишет: «Многие страны восточной Европы, ранее входившие в так называемый социалистический лагерь, к настоящему времени сумели разрешить наиболее общие вопросы постсоциалистической трансформации. Они не только стали членами Европейского Союза, где одним из условий членства является соответствие требованиям правового государства, но и реально трансформировались в правовые государства» [9, с. 14]. С целью выявления наиболее эффективной модели и векторов развития местного самоуправления обратимся к основным моделям местного самоуправления в зарубежных странах. Тремя наиболее распространенными моделями местногосамоуправления, эффективно функционирующими в течение нескольких десятилетий, классически признаются модели муниципалитетов Франции, Германии и США. Каждая из них имеет общие черты, имея принципиальное направление развития - децентрализация и самостоятельность местных властей, приближенность муниципальных органов к населению, деление муниципалитетов на более дробные административные единицы - коммуны (общины), а также включение муниципального уровня власти в систему государственной власти. Следует отметить, что российская система местного самоуправления, несмотря на ориентацию законодателя на международный опыт и Европейскую хартию местного самоуправления, тем не менее, не схожа ни с одной из трех указанных моделей. Составители Конституции РФ фактически создали новую модель муниципалитетов, предоставив им самостоятельность и независимость от федеральных властей и властей субъектов. Насколько эффективной оказалась разработанная законодателем уникальная система местного самоуправления России - большой вопрос, связанный с оправданностью отделения муниципальной власти от государственной (тем самым подразумевая отдаление государственной власти от народа), реальной самостоятельностью муниципалитетов (формально независимых от региональных властей, но фактически управляемых ею) и отсутствием достаточных источников финансирования (наличия лишь незначительного количества местных налогов).Стоит предположить, что заимствование международного опыта правового регулирования тех или иных государственных и социальных институтов не всегда является ошибочным, наоборот, зачастую заимствованный иностранный опыт эффективно «приживается» в современной России. В частности, с 1993 г. в стране успешно функционирует система социального и пенсионного страхования, заимствованная у Германии, американская банковская система и другие институты. Первая из рассматриваемых моделей - французская - характеризуется подробной кодификацией муниципального законодательства, чертой, не имеющей место ни в одной из трех моделей. При детальном рассмотрении можно отметить наличиетрех основных источников муниципального права Франции - Закон Французской Республики «О правах и свободах муниципалитетов, департаментов и регионов» [2], Кодекс местного самоуправления [1] (последняя консолидированная версия от 17 июня 2019 г.) и Кодекс коммун. Система местного самоуправления Франции предполагает разделение полномочий между четырьмя уровнями государственной власти - коммунами (общинами), департаментами, регионами и центральной властью. Коммуны, департаменты и регионы свободно управляются через выборные советы. Именно в такой последовательности уровни власти указаны в законе, подчеркивая важность и приоритет местного уровня как первичного и наиболее близкого к населению. Фактически данная иерархия публичной власти соответствует российской - местному самоуправлению, субъектам РФ и федеральным властям, за исключением отсутствия в российской системе муниципалитетов низшего уровня - общин (коммун). Среди актуальных норм особый интерес представляет правовое регулирование статуса префекта департамента (по аналогии с главой муниципального района). Префект является представителем центральной власти в департаменте (муниципальном районе) и руководит в нем совместно с Ведомственным советом (избираемым населением района) [2]. Таким образом, управление на местах во Франции осуществляется на принципах двуначалия: сочетания управленца, представителя центральной власти, и Ведомственного совета, избираемого и действующего от имени населения. В то же время закон говорит лишь о делегировании населением части своих полномочий по местному самоуправлению представителю центральной власти, подразумевая, что власть на местном уровне всецело продолжает принадлежать только населению. Всего Кодекс местного управления состоит из 7 разделов и суммарно 39 книг: Общие положения (8 книг), Коммуна (5 книг), Департамент (6 книг), Регион (4 книги), Местное сотрудничество (9 книг), Общественные сообщества, управляемые разделом 74 Конституции (5 книг), Другие органы, управляемые ст. 73 Конституции (3 книги), Особые положения для некоторых департаментов, например, Парижа, метрополиса Лиона, ОДе-Сене, заморских территорий.Очевидно, что отличительной чертой французского муниципального права является подробнейшая регламентация деятельности всех уровней местной власти, включающая помимо общих положений разделы «Вывоз мусора в департаменте», «Порядок осуществления захоронений в департаменте». При этом эти правила не распространяются едино на все департаменты страны, предусмотрены в каждом департаменте. К примеру, Париж, Лион и Марсель как мегаполисы страны объединяются в один общий раздел, а заморские территории (колонии Франции) всегда имеют отдельный раздел во всех книгах, так как имеют религиозные, культурные и территориальные особенности и не могут иметь тоже правовое регулирование, что и Париж. Сельскохозяйственные департаменты Франции также имеют свои разделы в каждой книге и свое особенное правовое регулирование местных вопросов. Данное законодательное засилье кодексов, с одной стороны, позволило реально, а не формально реализовывать принцип учета культурных, национальных и религиозных интересов населения различных территорий в процессе местного самоуправления (что законодательно закреплено, но не реализовано в Российской Федерации и может служить примером положительной практики). Полагаем, что подобная регламентация и кодификация в России была бы неэффективна и чрезмерна, однако законодателям следует рассмотреть возможность принятия кодексов местного самоуправления в каждом субъекте РФ. В Республике Башкортостан, к примеру, существует Закон РБ «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» [4]. Однако он регламентирует лишь общие принципы организации местного самоуправления в Республике Башкортостан. В указанном законе совершенно не учтены культурные, национальные и религиозные особенности территорий, на которых находятся множество национальных деревень, отличающихся укладом жизни и местными традициями, существуют одновременно города-миллионники и деревни, состоящие из 10-15 дворов. Очевидно, что данные территории не могут иметь идентичное правовое регулирование большинства вопросов местного значения. Кодекс местного самоуправления субъекта РФдолжен включать (по аналогии с Кодексом Франции № 82-213) разделы, посвященные всем вопросам местного значения (соответствующий перечень предусмотрен в действующем Законе РБ «О местном самоуправлении»). Переходя к рассмотрению германской системы муниципалитетов, следует отметить, что, в отличие от французского кодифицированного законодательства, в Германии правовое регулирование местного самоуправления возложено на земли (по аналогии - субъекты РФ). Конституция ФРГ лишь говорит о четырехзвенной системе государственной власти: центральные органы власти, 16 земель (по аналогии - субъектов), сельские районы (к ним равноценно относятся и крупные города) (по аналогии - муниципальные образования) и коммуны (общины). Структура и порядок формирования органов местного самоуправления наиболее близок с системой, установленной в РФ, однако с разницей в наличии четвертого уровня публичной власти - коммун - и включением органов местного самоуправления в структуру государственной власти. Если говорить не о формальных, а о фактических отличиях двух систем, следует отметить место местного самоуправления в системе государственной власти. В Германии оно занимает первостепенное и главенствующее значение перед всеми остальными уровнями власти, в отличии от российского. В соответствии с основной концепцией организации местного самоуправления в Германии государство делегирует часть своих полномочий по осуществлению управления территориями коммунам и общинам, являющимся, таким образом, неотъемлемой частью государственной власти, низшим (но одновременно с этим самым главным) ее звеном. В Российской Федерации местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти и отделено от государственной власти. Показательным представляется мнение Н.В. Михалевой, считающей, что «и местная, и государственная власть имеют общие признаки, местное самоуправление и государственная власть - различные виды публичной власти. А поскольку местное самоуправление - власть подзаконная, то и независимость ее органов от органов государственной власти может быть только относительной» [7]. В данном вопросе также представляет особый интерессистема финансирования коммун и районов в Германии. Все местные налоги поступают непосредственно в бюджеты коммун (общин). Районы (по аналогии - муниципальные образования) не имеют собственных налоговых поступлений и финансируются за счет отчислений коммун (общин). Смысл такой системы заключается в том, что коммуны делегируют часть своих полномочий по решению вопросов местного значения, которые не могут исполнять самостоятельно, районам и, соответственно, должны сами финансировать услуги властей района. По мнению С. Исуповой, «в России подавляющая часть финансов аккумулируется на уровне районов и поселениям приходится обращаться за материальными средствами для выполнения своих задач, а зачастую отказываться от полномочий в пользу района» [5]. Таким образом, положительным опытом, который можно заимствовать Российской Федерации при реформировании местного самоуправления, является включение местного самоуправления в систему государственной власти, создание четвертого уровня власти - коммун (общин) по принципу общности культурных, религиозных и национальных традиций, принципиальная финансовая независимость местных общин, обеспечиваемая путем поступления всех местных налогов непосредственно в бюджет общин, а затем выделение из них средств для финансирования деятельности муниципальных районов. Американская модель местного самоуправления, существующая с XVIII в., сложилась в условиях построения нового молодого государства, изначально базировавшегося на принципах капитализма, рыночной экономики и полной независимости штатов от центральной власти, в тоже время частично вобравшего в себя исторический опыт бывшей метрополии - Великобритании. Современная модель американского местного самоуправления обладает следующими чертами: - органы местного самоуправления обладают чертами корпораций, обладающих значительным количеством собственности и финансовых ресурсов, активно участвующими в рыночной экономике с целью развития муниципалитета, привлечения инвестиций и эффективного использования имеющейся собственности;- муниципалитеты самостоятельны и независимы от органов власти округа или штата, равно как и штат, и округа имеют широкий объем полномочий и имеют минимальную зависимость от федерального центра; - правовое регулирования муниципального права, в связи с вышесказанным, отсутствует в Конституции США и федеральных законах, а имеет место лишь в Хартиях (Уставах) конкретного штата. Структуру публичной власти в США можно представить следующим образом: федерация, штаты (субъекты федерации), округа (по аналогии - муниципальные образования) и муниципалитеты (общины). Интерес представляют принципы организации деятельности муниципалитетов как «публичных корпораций». Это означает, что муниципалитеты выступают на американском рынке в качестве особых «предпринимателей», которые стремятся не извлечь личную выгоду, а получить пользу и услуги для своего населенного пункта. Каждый уровень (федерация, штат, графство, город) «собирает свои налоги, имеет свои источники доходов и свои налоговые службы. Собственные налоговые источники играют большую роль в наполняемости местных бюджетов» [5]. ЗаключениеИсследованный опыт организации местного самоуправления в зарубежных странах продемонстрировал общие и особенные черты, свойственные муниципалитетам трех основных моделей местного самоуправления. Эффективность использования опыта других стран в России, как отмечает О.А. Хэгай, «зависит от того, насколько этот опыт удается правильно понять и проанализировать». В тоже время следует констатировать, что реализация зарубежного опыта в России в настоящее время имеет препятствие в виде «отсутствия фундамента, на котором возможно реальное самоуправление - свободного, экономически независимого индивида, созидающего гражданское общество, с помощью демократических процедур ограничивающего произвол государственной власти». Без данного фундамента невозможно создание реального самоуправления на местах в сегодняшней России. Необходимость и важность развития основ гражданского общества и правового государства в Российской Федерацииотмечается в Указе Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации». Местное самоуправление, в свою очередь, играет значительную роль в становлении гражданского общества, являясь «одновременно и механизмом формирования такого общества, и его неотъемлемой составной частью. Включение членов местного сообщества в процесс принятия общественно значимых решений является одним из механизмов реального осуществления народовластия». Таким образом, экономическая свобода и развитое гражданское общество - неотъемлемые детерминанты создания эффективной системы местного самоуправления наряду с ее стройной юридической регламентацией.Список использованных источников1.Постановление Конституционного Суда РФ от 18 февраля 1997 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности постановления Правительства Российской Федерации от 28 февраля 1995 года «О введении платы за выдачу лицензий на производство, розлив, хранение и оптовую продажу алкогольной продукции» // СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 1010.2.Постановление Конституционного Суда РФ от 1 апреля 1997 г. № 6-П «По делу о соответствии Конституции Российской Федерации пунктов 8 и 9 постановления Правительства Российской Федерации от 1 апреля 1996 года № 479 «Об отмене вывозных таможенных пошлин, изменении ставок акциза на нефть и дополнительных мерах по обеспечению поступления доходов в федеральный бюджет» II СЗ РФ. 1997. № 14. Ст. 1729.3.Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности статьи 11(1) Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года «О Государственной границе Российской Федерации» в редакции от 19 июля 1997 года» // СЗ РФ. 1997. № 46. Ст. 53394.Безруков, А.В. Народное представительство и законодательная власть: проблемы соотношения и функционирования в системе разделения властей // Актуальные проблемы истории, политики и права. Екатеринбург: Изд-во Уральск. ЮИ МВД России, 2012.5.Фадеев, В.И. Идеи симфонии властей и соборности и развитие народного представительства в России // Современное общество и право. 2011. № 2.6.Васильева, Ю.В. Основания для дифференциации правового регулирования пенсионных отношений // Правоведение. 1998. № 3.7.Глазырин, В.В. Развитие региональной дифференциации в правовом регулировании труда (по материалам северных регионов России) // Правовое регулирование труда в условиях перехода к рыночной экономике. М.: Изд-во Ин-та законодательства и сравн. правоведения, 1995.8.Антипов, С.А. Скрытые требования Конституции РФ и их реализация в уголовном законе // Право: теория и практика. 2010. № 10-12.9.Копятина, Г.Н., Овчинников В.А. Согласие или согласование назначения на должность законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации должностных лиц исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации (на примере республик Российской Федерации) // Государственная власть и местное самоуправление. 2015.№7.10.Берг, О.В. Реализация полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по согласованию назначения судей // Трудовое право. 2001. № 2.11.Соболева, Л.Б. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления: понятие и правовое регулирование // Право и государство: теория и практика. 2006. № 6.12.Волков, В.Э. Компетенция в системе местного самоуправления: понятие и субъекты // Юридический аналитический журнал. 2007. № 1-2.13.Соловьев, С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право. 2005. № 2.14.Соловьев, С. Г. Вмешательство органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3.15.Черкасский, А.И. От революционной целесообразности и телефонного права - к правовому государству // Томский экономико-юридический институт 1992 - 2002. Томск: Изд-во ТЭЮИ, 2003.16.Денисов, С.А. Имитация конституционного строя // Российский юридический журнал. 2009. № 2.17.Баринов, Э.Э. Ежегодные отчеты Правительства РФ перед Государственной Думой: форма парламентского контроля или ее имитация? // Юридический вестник РГЭУ. № 1 - Ростов-на-Дону: РГЭУ «Ринх», 2015.