Поправки к Конституции РФ: порядок и практика принятия

Общероссийское голосование по поправкам в Конституцию РФ стало уникальным явлением в политической истории современной России. При этом есть некоторые основания, которые позволяют охарактеризовать данное голосование как недемократическую электоральную практику.По своей сути, общероссийское голосование по закону о поправке имеет сходство как с формой прямого волеизъявления – референдумом, так и с формой осуществления местного самоуправления – опросом (не является формой непосредственного народовластия, т.к. носит необязательный характер). При этом голосование юридически не соответствует в полной мере ни одной из этих форм. Также обращает на себя внимание разница собственно законодательного сопровождения процедуры, если все основные электоральные процедуры регламентируются, чаще всего, соответствующими федеральными законами, то голосование, в основном определялось регламентами, составленными ЦИК РФ.Необходимо отметить отсутствие в Законе о поправке норм, регламентирующих процессы агитации, финансирования и наблюдения. При этом нет и отсылки к Федеральному закону от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.06.2021) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»которые поставили бы процедуру общероссийского голосования в рамки требований действующего на тот момент законодательства о выборах. Это существенно повлияло на ход и содержание «предвыборной агитации». Фактически, предполагалось, что предвыборной агитации как таковой не будет, т.к. официально не было ее правового регулирования, так же, как и предоставления бесплатного эфирного времени и доступа в СМИ для агитации в ее понимании Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Более того, представители ЦИК официально заявили о невозможности агитировать за и против поправок в Конституцию.По факту, был заметен «перекос» в агитации «за поправки», кампания «информирования» от ЦИК была весьма масштабна по объему. При этом основными акторами, проводившими агитацию за поправки, были: ЦИК, органы федеральной, региональной и местной власти, партия «Единая Россия».Оппозиция же оказалась совершенно «выдавлена» из медийного поля, не получив возможности представить свою позицию кроме как на доступных собственных ресурсах в интернет-пространстве.Кроме того, в силу «ковидных» ограничений возможностей проведения протестных акций также не было, даже участники одиночных пикетов подвергались прессингу со стороны правоохранительных органов. С аналогичной проблемой столкнулись оппозиционные активисты и при организации распространения агитационной печатной продукции, например, с изъятием тиражей.Вследствие отсутствия единой позиции по участию в голосовании и фактических возможностей агитации наравне с властью, оппозиционные силы вообще не смогли провести мобилизацию своих сторонников. Протестный электорат оказался раздроблен, расколот и дезориентирован.Досрочное голосование, впервые использованное на федеральных выборах в таком масштабе, стало важным фактором, которое снизило возможности гражданского контроля. Важную роль здесь сыграло т.н. «придомовое» голосование, которое организовывалось на придомовых территориях и в прочих местах (учреждения культуры и образования, больницы, заводы, офисы госкомпаний, предприятия торговли и т.д.), пригодных, с точки зрения организаторов голосования, для его проведения. Стоит отметить и фактор «надомного» голосования, которое проходило также все семь дней. Эти формы голосования по-разному регулируются в законодательстве о выборах. Однако на практике эти виды смешивали, еще более осложняя наблюдение и общественный контроль.Кроме того, еще на уровне закона о поправке было сокращено количество субъектов, которые могли направлять наблюдателей. Единственным формальным субъектом направления наблюдателей стали общественные палаты, которые формируются самим государством. Ожидаемым следствием такого решения стало радикальное сокращение числа гражданских активистов, которые смогли получить направления в избирательные комиссии. Те же, кто все-таки смог стать наблюдателем, часто получали свои направления с большой задержкой – на третий-четвертый день досрочного голосования, когда по официальным данным проголосовала уже половина граждан, принявших участие в голосовании.В состоявшемся 01.07.2020 г. общероссийском голосовании приняли участие 67,97% граждан, включенных в списки для голосования, из них за одобрение поправок высказались 77,92% граждан, против – 21,27%.Итак, в целях повышения легитимности и легитимации поправок к Конституции РФ по инициативе президента РФ процедура принятия Закона о поправке была дополнена новым правовым институтом «общероссийским голосованием», а на Конституционный Суд РФ была возложена обязанность дать заключение о соответствии (несоответствии) положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ принимаемых поправок и порядке вступления их в силу. Заключением, вынесенным 16.03.2020 г. Конституционным Судом РФ, указанные поправки были признаны соответствующими основам конституционного строя. Важно заметить, что особых мнений по данному Заключению никем из судей Конституционного Суда РФ высказано не было.Включение дополнительных стадий в процедуру вступления в силу предложенных Президентом РФ поправок может быть обусловлено только их специфическим характером и необходимостью придать им легитимность. К сожалению, по нашему мнению, именно вопросы целесообразности и политической конъюнктуры послужили причиной введения этих дополнительных стадий. Ну и, кроме того, опять же, исключительно, по нашему мнению, характер отдельных поправок позволяет говорить о необходимости их внесения в 1 и 2 главу Конституции РФ, поскольку (в системном толковании) они могут существенно изменить конституционно-правовое содержание отдельных положений Конституции Российской Федерации.ЗаключениеКонституционная модернизация, как в теоретическом, так и в практическом аспектах представляет собой достаточно сложное явление. Вместе с тем нормативная модель внесения поправок в Конституцию РФ в целом сформирована, решающая роль в ней принадлежит главе государства и Конституционному Суду РФ. Однако конституционный патернализм должен уравновешиваться юридическим оформлением правовых гарантий реализации гражданами и их объединениями учредительных полномочий в процессе внесения и принятия конституционных поправок.Новая редакция Конституции РФ – попытка создать новую парадигму развития страны, основанную на ценностях российской цивилизации, суверенной государственности и социальной справедливости. Последующая политическая и юридическая практика покажет, насколько обновленная редакция Конституции РФ соответствует текущему запросу российского общества на изменения.Система правового регулирования порядка принятия поправок к Конституции Российской Федерации состоит из ст. 134-137 Конституции РФ, Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» и Постановлений Конституционного Суда РФ по толкованию ст. 136 и 137 Конституции РФ.Как следует из Федерального закона «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», Государственная Дума РФ «одобряет» проект закона РФ о поправке (ст. 5), в Совете Федерации РФ закон РФ о поправке «считается принятым» (ст. 6), Председатель Совета Федерации РФ в соответствии с предписаниями ст. 7 и 8 публикует и направляет для рассмотрения в парламенты субъектов РФ уже закон РФ о поправке.После одобрения поправки к Конституции РФ Советом Федерации Федерального Собрания РФ в течение 5 дней Закон о поправке направляется в законодательные органы субъектов РФ. Закон о поправке считается одобренным, если за него в течение года проголосовали законодательные органы 2/3 субъектов РФ. Затем Совет Федерации Федерального Собрания РФ устанавливает результаты рассмотрения Закона о поправке законодательными органами субъекта РФ. После этого Закон о поправке к Конституции РФ должен быть подписан Президентом РФ и официально опубликован.В целях повышения легитимности и легитимации поправок к Конституции РФ по инициативе президента РФ процедура принятия Закона о поправке была дополнена новым правовым институтом «общероссийским голосованием», а на Конституционный Суд РФ была возложена обязанность дать заключение о соответствии (несоответствии) положениям глав 1, 2 и 9 Конституции РФ принимаемых поправок и порядке вступления их в силу. Заключением, вынесенным 16.03.2020 г. Конституционным Судом РФ, указанные поправки были признаны соответствующими основам конституционного строя. Важно заметить, что особых мнений по данному Заключению никем из судей Конституционного Суда РФ высказано не было.Включение дополнительных стадий в процедуру вступления в силу предложенных Президентом РФ поправок может быть обусловлено только их специфическим характером и необходимостью придать им легитимность. К сожалению, по нашему мнению, именно вопросы целесообразности и политической конъюнктуры послужили причиной введения этих дополнительных стадий. Ну и, кроме того, опять же, исключительно, по нашему мнению, характер отдельных поправок позволяет говорить о необходимости их внесения в 1 и 2 главу Конституции РФ, поскольку (в системном толковании) они могут существенно изменить конституционно-правовое содержание отдельных положений Конституции Российской Федерации.Список использованных правовых актов и литературы1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // Российская газета. – 2020. – № 144. – 4 июля.2. Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» // Российская газета. – 2020. – № 54. – 13 марта.3. Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. от 01.07.2021) «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1994. – № 13. – Ст. 1447.4. Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04.06.2021) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 24. – Ст. 2253.5. Федеральный закон от 04.03.1998 № 33-ФЗ (ред. от 08.03.2015) «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 10. – Ст. 1146.6. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 г. // Российская газета. – 2020. – № 7. – 16 янв.7. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 19.05.2021) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 2002. – № 7. – Ст. 635.8. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22.01.1998 № 2134-II ГД (ред. от 15.12.2020) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства РФ. – 1998. – № 7. – Ст. 801.9. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 03.07.2020 № 256/1888-7 «О результатах общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации». [Электронный ресурс]. – URL: http://www.cikrf.ru/activity/docs/postanovleniya/46746/ (дата обращения: 15.10.2021).10. Постановление Законодательного Собрания Пензенской области от 30.09.2011 № 1058-41/4 ЗС (ред. от 12.02.2021) «О утверждении Регламента Законодательного Собрания Пензенской области». [Электронный ресурс]. – URL: https://www.zspo.ru/about/legislative/8560/ (дата обращения: 15.10.2021).11. Заключение Конституционного Суда РФ от 16.03.2020 № 1-З «О соответствии положениям глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не вступивших в силу положений Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», а также о соответствии Конституции Российской Федерации порядка вступления в силу статьи 1 данного Закона в связи с запросом Президента Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. – 2020. – № 2.12. Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 № 15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 49. – Ст. 4868.13. Постановление Конституционного Суда РФ от 31.10.1995 № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1995. – № 45. – Ст. 4408.14. Агитация и административная мобилизация граждан на общероссийском голосовании. [Электронный ресурс]. – URL: https://www.golosinfo.org/articles/144391 (дата обращения: 15.10.2021).15. Аничкин Е.С. Конституционная модернизация России 2020 года: точечные поправки или ревизия основного закона? // Вестник Казахского гуманитарно-юридического инновационного университета. – 2020. – № 2(46). – С. 23-27.16. Джагарян А.А. Исправленному верить? Субъективные заметки в связи с Заключением Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. № 1-З // Конституционное и муниципальное право. – 2020. – № 8. – С. 9-17.17. Кишиева Г.Б., Плотникова Г.Н. Общая проблематика внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции РФ // Colloquium-journal. – 2020. – № 1-9(53). – С. 56-57.18. Комарова В.В. Конституционная реформа 2020 г. в России (некоторые аспекты) // Актуальные проблемы российского права.–2020.–№ 8 (117). – 22-31.19. Совет Федерации принял Постановление об установлении результатов рассмотрения региональными парламентами Закона РФ о поправке к Конституции. [Электронный ресурс]. – URL: http://council.gov.ru/events/news/114818/?hl=рассмотрении%20закона%20Российской%20Федерации%20о%20поправке%20к%20Конституции%20Российской%20Федерации%20законодательными%20%28представительными%29%20органами%20государственной%20власти%20субъектов%20Российской%20Федерации (дата обращения: 15.10.2021).20. Соколов М.В. Проблемы правового регулирования общероссийского голосования по поправкам к Конституции России // Скиф. Вопросы студенческой науки. – 2020. – № 3(43). – С. 157-161.21. Таева Н.Е. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации: эволюция юридических свойств // Актуальные проблемы российского права. – 2020. – № 8. – С. 43–54.22. Тарибо Е.В. Судебный конституционный нормоконтроль: осмысление российского опыта: монография. М.: Норма, 2018. – 256 с.23. Трусов Н.А. Реновация Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. – 2020. – № 11. – С. 17-20.24. Хабриева Т. Обнуление и дух Конституции // Закон. – 2020. – № 3. – С. 23-37.25. ЦИК объяснил невозможность агитировать за и против поправок в Конституцию. [ Электронный ресурс]. – URL https://www.rbc.ru/politics/02/06/2020/5ed66ce69a794701b9f9e261 (дата обращения: 15.10.2021).Приложение 1Таблица 1. Результаты рассмотрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации Закона о поправках к Конституции РФ 2020 г.№ п/пНаименование субъекта РФРезультаты голосованиязапротиввоздержалось1Республика Адыгея45–22Республика Алтай34233Республика Башкортостан931154Республика Бурятия43–125Республика Дагестан72–66Республика Ингушетия28––7Кабардино-Балкарская Республика53–98Республика Калмыкия21–29Карачаево-Черкесская Республика43–410Республика Карелия282–11Республика Коми262–12Республика Крым67–213Республика Марий Эл36–614Республика Мордовия36–215Республика Саха (Якутия)4911316Республика Северная Осетия - Алания53–217Республика Татарстан (Татарстан)79–2018Республика Тыва30––19Удмуртская Республика51–620Республика Хакасия3421021Чеченская Республика41––22Чувашская Республика - Чувашия36–223Алтайский край56–624Забайкальский край3211225Камчатский край231226Краснодарский край57–327Красноярский край39–428Пермский край44–429Приморский край32–530Ставропольский край39–1131Хабаровский край231332Амурская область28–233Архангельская область39–834Астраханская область436–35Белгородская область42–336Брянская область53–337Владимирская область272538Волгоградская область33–439Вологодская область30–340Воронежская область41–3Продолжение Таблицы 141Ивановская область173542Иркутская область273843Калининградская область333–44Калужская область32–345Кемеровская область - Кузбасс30–246Кировская область454647Костромская область311148Курганская область26–249Курская область34–350Ленинградская область351251Липецкая область451552Магаданская область19–153Московская область231354Мурманская область261255Нижегородская область43–556Новгородская область201257Новосибирская область59–958Омская область31–1359Оренбургская область381560Орловская область34–561Пензенская область30–162Псковская область362563Ростовская область471664Рязанская область32–265Самарская область35–266Саратовская область34–567Сахалинская область321268Свердловская область43–269Смоленская область32–1270Тамбовская область41–371Тверская область361272Томская область32–473Тульская область32–174Тюменская область40–575Ульяновская область234579Челябинская область48–477Ярославская область35–1178Москва – город федерального значения2611379Санкт-Петербург – город федерального значения384780Севастополь – город федерального значения17–581Еврейская автономная область16–282Ненецкий автономный округ16–3Продолжение Таблицы 183Ханты-Мансийский автономный округ - Югра35–384Чукотский автономный округ15––85Ямало-Ненецкий автономный округ1911