Правовое положение органов опеки и попечительства

Гражданское процессуальное законодательство не содержит специальных норм о порядке предъявления исследуемого иска, в частности, не установлены какие-либо отдельные требования к содержанию иска, доказательствам, на которые ссылается истец, и т.п. Опираясь на нормы Гражданского процессуального кодекса РФ, можно определить основания и порядок предъявления иска об определении порядка общения с ребенком. Следует обратить внимание на то, что спор о порядке общения с ребенком не относится к числу споров, которые бы требовали совершения истцом действий, направленных на урегулирование спора в досудебном порядке и представления в суд доказательств совершения таких действий. Вместе с тем, по тем категориям споров, которые требуют досудебного урегулирования спора, к иску должны быть приложены соответствующие доказательства. Представляется, что отсутствие такого положения в законодательстве является пробелом, который негативно отражается на достижении родителями ребенка договоренности относительно порядка общения с ним. Так, в ч. 2 ст. 66 СК РФ указывается на то, что спор разрешается судом, если родители не могут прийти к соглашению. При этом в ст. 67 СК РФ, которая направлена на защиту прав других родственников, закреплено, что до обращения в суд данные родственники должны обратиться в орган опеки и попечительства, который вправе обязать родителей не препятствовать общению с ребенком. Аналогичное положение может быть закреплено применительно к другим спорам о детях. Анализ судебной практики подтверждает данное утверждение, поскольку в практике последних лет определения об оставлении без движения таких исков отсутствуют. Однако ранее суды предпринимали попытки оставить иск без движения по рассматриваемому основанию. Например, апелляционным определением был отменен определение о возврате иска в связи с неисполнением определения суда об оставлении иска без движения. Апелляционное определение мотивировано тем, что споры о воспитании детей не относятся к числу споров, предполагающих обязательное досудебное урегулирование спора. Таким образом, на сегодняшний день по указанному вопросу сформировалась судебная практика, свидетельствующая об отсутствии необходимости совершения истцом действий, направленных на урегулирование спора до обращения в суд. Однако, на наш взгляд, такая ситуация требует изменения. Цель соблюдения досудебного порядка состоит в достижении между сторонами спора соглашения. При этом достижение такого соглашения позволяет урегулировать спор наилучшим образом, включив в него условия, наиболее приемлемые для сторон. Обращение же в суд является способом защиты права при невозможности применения неюрисдикционных способов. Сущность досудебного порядка урегулирования спора, с точки зрения процессуального права, состоит в том, что обращению за судебной защитой должно предшествовать направление контрагенту претензии с указанием обязательства, которое подлежит исполнению, либо условий, на которых предлагается заключить соглашение. Судебная защита предоставляется только в случае отказа второй стороны отношения от исполнения требования или при отсутствии ответа на претензию или предложение. При этом закон не ограничивает участников правоотношений в способах направления претензии либо предложения, однако, обязательным является предоставление суду доказательства ее направления, что на практике влечет направление претензий способами, позволяющими зафиксировать факт и момент ее направления. Чаще всего применяется направление претензии посредством почтовой корреспонденции или вручение под расписку. Соблюденным претензионный порядок считается в случае предоставления истцом при обращении в суд соответствующих доказательств. Таки образом, соблюдение претензионного порядка направлено на урегулирование сторонами спора самостоятельно, без вовлечения в его разрешения юрисдикционных органов. Также обязательность соблюдения данного порядка направлено на процессуальную экономию, в частности, на исключение необходимости рассмотрения судами дел, которые могут быть разрешены участниками конфликта самостоятельно. Роль претензионного порядка состоит и в достижении дисциплины в отношениях сторон, которые руководствуются условиями договора. Названными обстоятельствами обусловлена важность соблюдения досудебного порядка в совокупности с процедурой медиации. Однако, следует придерживаться важного правила: примирительный процедуры не должны заменять судебный процесс, а должны выступать в качестве дополнительной опции, которую стороны самостоятельно или по рекомендации судьи могут выбрать для наилучшего разрешения спора. Кроме того, непредставление истцом в рамках судебного разбирательства доказательств нарушения ответчиком его прав, в частности, создания препятствий в общении с ребенком, также не расценивается судом как отсутствие оснований для удовлетворения иска. Во внимание принимается позиция ответчика, который, как правило, либо идет навстречу для достижения мирового соглашения с истцом, либо предлагает свой порядок общения или возражает относительно удовлетворения требований. То есть, суд не вправе отказать в иске в том случае, когда ответчик не возражает заключить соглашение. Представляется, что закрепление в законодательстве положения об обязанности истца до обращения в суд предпринять попытку достижения соглашения с ответчиком с участием в качестве посредника органа опеки и попечительства привело бы не только к снижению количества судебных споров, но и к наиболее полному соблюдению прав ребенка и его родителей, так как принятие судом решения о порядке общения с ребенком не всегда позволяет соблюсти интересы участников отношений. Считаем необходимым закрепить соответствующее положение в ст. 66 СК РФ.Как показывает судебная практика, далеко не во всех случаях органы опеки и попечительства принимают участие в судебном заседании по делам, в которых должны участвовать, что, на наш взгляд препятствует реализации прав несовершеннолетних. При этом судебными органами в решениях отмечается, что участие в судебном заседании является правом, а не обязанностью органов опеки. В таких случаях заключение об условиях проживания несовершеннолетних и сторон спора, а также заключение о правомерности исковых требований зачастую носят формальный характер. Представляется, что для устранения данных недостатков законодательства необходимо закрепить в ст. 47 ГПК РФ обязательность участие органов опеки и попечительства в судебных заседаниях по спорам о детях. Ограниченный перечень прав и обязанностей органов опеки и попечительства, как таковых, в законе не закреплен. Вывод о правах и обязанностях данного органа можно сделать, опираясь на положение ФЗ «Об органах опеки и попечительства», гражданского и семейного законодательства, а также процессуального законодательства, нормами которого устанавливаются процессуальные права и обязанности исследуемого органа власти.Из анализа норм права, закрепленных в названных правовых актах, следует, что четкое разграничение прав и обязанностей органа опеки отсутствует. Так, перечень полномочий органа опеки предполагает, что орган опеки вправе или обязан совершать действия, о которых идет речь в перечне полномочий. Однако, из буквального толкования закона нельзя сделать вывод о том, реализацию каких именно полномочий органы опеки вправе осуществлять, а каких – обязаны.Например, законным закреплено, что органы опеки и попечительства обращается в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным. Однако из норм статьи 8 ФЗ «Об органах опеки и попечительства», а также из других правовых норм нельзя сделать однозначного вывода о том, когда органы опеки обязаны обратиться с таким заявлением. Результатом данного законодательного пробела выступает неэффективность деятельности органов опеки. При отсутствии закрепленных в законе признаков, выявление которых должно влечь обязательное обращение органов опеки в суд, решение данного вопроса остаётся на усмотрение каждого конкретного органа опеки. Для устранения пробела считаем необходимым разграничить права и обязанности органов опеки и попечительства в ст. 8 ФЗ «Об органах опеки и попечительства».ЗаключениеТаким образом, орган опеки и попечительства может являться органом государственной и муниципальной власти, что составляет часть, элемент государственного аппарата либо аппарата местного самоуправления, который обязательно участвует в осуществлении государством и местным самоуправлением их функций. Поэтому указанный органы всегда наделены властными полномочиями. Поскольку государство и органы местного самоуправления действуют посредством реализации полномочий отдельных органов для осуществления выполняемых ими функций и достижения стоящих перед ними целей и задач, данные органы обладают признаками, отграничивающими их от иных органов (например, органов управления в организации). Учреждение исследуемого органа осуществляется государством или муниципалитетом. На органы опеки возлагается выполнение определенного перечня функций для достижения целей, имеющих социальное значение. При этом орган опеки действует одновременно как от своего имени, так и от имени соответствующего публичного образования (государства или муниципального образования), и включен в систему соподчинения между органами по вертикали. К числу источников нормативно-правового регулирования правового статуса органов опеки и попечительства, прежде всего, относятся нормативные акты федерального уровня, международные акты обязательны для исполнения на территории большого количества государств, включивших нормы этих актов в состав действующего внутри них законодательства. В России основными нормативными правовыми актами регулирования правового статуса органов опеки являются федеральные законы, в том числе, законы о муниципальной службе, о государственной службе, а также нормы трудового права. Основным из последних является Трудовой кодекс РФ, в нем реализованы основные принципы международного права в области охраны прав труда, а также положения Конституции РФ. Правовую основу правового статуса органов опеки также составляют нормативно-правовые акты, принимаемые в субъектах государства и на уровне муниципальных образований.В настоящее время одной из проблем реализации органами опеки и попечительства полномочий является отсутствие правового закрепления полномочия на выдачу разрешений на отчуждение имущества несовершеннолетних, которые осуществляется родителями. В действующем законодательстве полномочия органы опеки на выдачу таких разрешений закреплено в п. 6 ч. 1 ст. 8 ФЗ «Об органах опеки и попечительства». Однако в данной норме речь идет только о выдаче разрешений на распоряжение имуществом подопечных. При этом несовершеннолетние, имеющие родителей, к числу подопечных не относятся, поскольку п. 4 ст. 2 Закона закреплено, что подопечным является гражданин, в отношении которого установлена опека либо попечительства. В связи с этим считаем необходимым дополнить п. 6 ч. 1 ст. 8 ФЗ «Об органах опеки и попечительства» указанием на полномочие органов опеки по выдаче разрешений на распоряжение имуществом несовершеннолетних.Представляется, что закрепление в законодательстве положения об обязанности истца до обращения в суд предпринять попытку достижения соглашения с ответчиком с участием в качестве посредника органа опеки и попечительства привело бы не только к снижению количества судебных споров, но и к наиболее полному соблюдению прав ребенка и его родителей, так как принятие судом решения о порядке общения с ребенком не всегда позволяет соблюсти интересы участников отношений. Считаем необходимым закрепить соответствующее положение в ст. 66 СК РФ.Как показывает судебная практика, далеко не во всех случаях органы опеки и попечительства принимают участие в судебном заседании по делам, в которых должны участвовать, что, на наш взгляд препятствует реализации прав несовершеннолетних. При этом судебными органами в решениях отмечается, что участие в судебном заседании является правом, а не обязанностью органов опеки. В таких случаях заключение об условиях проживания несовершеннолетних и сторон спора, а также заключение о правомерности исковых требований зачастую носят формальный характер. Представляется, что для устранения данных недостатков законодательства необходимо закрепить в ст. 47 ГПК РФ обязательность участие органов опеки и попечительства в судебных заседаниях по спорам о детях. Ограниченный перечень прав и обязанностей органов опеки и попечительства, как таковых, в законе не закреплен. Вывод о правах и обязанностях данного органа можно сделать, опираясь на положение ФЗ «Об органах опеки и попечительства», гражданского и семейного законодательства, а также процессуального законодательства, нормами которого устанавливаются процессуальные права и обязанности исследуемого органа власти.Из анализа норм права, закрепленных в названных правовых актах, следует, что четкое разграничение прав и обязанностей органа опеки отсутствует. Законом закреплено, что органы опеки и попечительства обращается в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным. Однако из норм статьи 8 ФЗ «Об органах опеки и попечительства», а также из других правовых норм нельзя сделать однозначного вывода о том, когда органы опеки обязаны обратиться с таким заявлением. Результатом данного законодательного пробела выступает неэффективность деятельности органов опеки. При отсутствии закрепленных в законе признаков, выявление которых должно влечь обязательное обращение органов опеки в суд, решение данного вопроса остаётся на усмотрение каждого конкретного органа опеки. Для устранения пробела считаем необходимым разграничить права и обязанности органов опеки и попечительства в ст. 8 ФЗ «Об органах опеки и попечительства».Список использованных источниковНормативно-правовые акты:Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от30.12.2008 № 6ФКЗ, от 30.12.2008№ 7ФКЗ, от 05.02. 2014№ 2ФКЗ, от 21.07.2014№ 11ФКЗ, от 14.03.2020№ 1ФКЗ,  от  04.10.2022№ 5-ФКЗ, от 04.10.2022 № 6-ФКЗ, от 04.10.2022 № 7-ФКЗ, от 04.10.2022№ 8-ФКЗ.) // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - Ст. 4398.Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Российская газета. 1994. № 238-239.Семейный кодекс Российской Федерации от 29.12.1995 № 223-ФЗ (ред. 25.12.2023) // Российская газета. 1996. № 17.Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // Российская газета. 2002. № 220.Трудовой кодекс Российской Федерации№ от 30.12.2001 № 197-ФЗ (ред. от 25.12.2023) // СПС Консультант Плюс.Федеральный закон от 24.04.2008 № 48-ФЗ (ред. от 10.07.2023) «Об опеке и попечительстве» // Российская газета. 2008. № 94.Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 27.12.2021. № 52 (часть I). Ст. 8973.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 14.07.2022) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.10.2003. № 40. Ст. 3822.Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 28.12.2022) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 17.06.2002. № 24. Ст. 2253.Закон Московской области от 07.12.2021 № 245/2021-ОЗ (ред. от 21.12.2022) «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) отходов на лесных участках в составе земель лесного фонда, не предоставленных гражданам и юридическим лицам, а также по транспортированию, обработке и утилизации таких отходов» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2021. № 233. Постановление Конституционного Суда РФ от 30.11.2000 № 15-П По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области» // Собрание законодательства РФ. 11.12.2000. № 50. Ст. 4943.Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 2 от 17.03.2004 (ред. от 24.11.2015) «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Российская газета. 2006. № 297.Определение Санкт-Петербургского городского суда от 06.10.2009 № 13238 // СПС Консультант Плюс.Научные и учебно-методические издания:Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. С. 26.АгамагомедоваС.А. Аксиологические аспекты государственного контроля и надзора // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2021. № 1. С. 37-61.АндриченкоЛ.В. Разграничение полномочий между органами власти различных территориальных уровней: проблемы централизации и децентрализации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 37-58.Анисимова К.О. Понятие и сущность государственного контроля и надзора, проблемы их разграничения // Научный вестник Крыма. 2018. № 4 (15). С. 12.Бакулина А.А., Топчий П.П. Управление и финансы в оборонно-промышленном комплексе: преобразования в рамках цифровой экономики // Банковское право. 2017. № 4.Барашков Е.О. Разделение властей или разделение функций: анализ проблемы // Огарёв-Online. 2022. № 1 (170). С. 6. Гамалей А.А. Исполнительная власть: понятие и соотношение с государственным управлением // Образование и право. 2018. № 4. С. 25-29.Горбачев И.Г. Российский федерализм: принципы построения и конституционно-договорная база разграничения предметов ведения и полномочий : [Монография] / И. Г. Горбачев; М-во внутр. дел РФ. Санкт-Петербург. ун-т. - СПб. : Изд-во Санкт-Петерб. ун-та МВД РФ, 2000. С. 48.Елистратова В.В. О разграничении понятий «компетенция», «предметы ведения» и «полномочия» // Правовая политика и правовая жизнь. 2010. № 2. С. 212-213.Зубарев С.М. О правоохранительных аспектах контроля и надзора // Уголовно-исполнительное право. 2017. № 4. С. 417-421.Зырянов С.М. Административно-надзорная деятельность федеральных органов исполнительной власти: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 5.Конин Н.М. К вопросу о понятии и содержании государственного управления // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2012. № 2 (85). С. 159-163.КурманалиевН.Ж. Правоохранительная функция государства: понятие и сущность // Science Time. 2022. № 9 (105). С. 8.Максименко М.В., ГарцевИ.В. Понятие и черты государственного управления // Образование. Наука. Научные кадры. 2022. № 2. С. 93-95. МальчугинаО.С. Полномочия федеральных органов государственной власти РФ в социальной сфере // Вестник магистратуры. 2019. № 7-2 (94). С. 146-149.Михеева Т.Н. «Обновленная модель» местного самоуправления // Северо-Кавказский юридический вестник. 2022. № 1. С. 89 Мусина З.Ф., Наумова Е.В. Российский федерализм и теоретико-правовые аспекты организации и осуществления государственной власти в субъектах Российской Федерации // E-Scio. 2021. № 12 (63). С. 425. Пименова О.И. Разграничение полномочий по предметам совместного ведения: проблемы правового регулирования и практики реализации на современном этапе в России и в Канаде : монография / О. И. Пименова. - Москва : Флинта : Наука, 2012. С. 24.Серков П. П.: Правоотношение (Теория и практика современного правового регулирования) : монография : в 3 ч. М., 2018. С. 21. Старостин С.А. О подмене понятий в государственном управлении // Вестник Томского государственного университета. Право. 2019. № 32. С. 76-96.Сюткина Н.С. Конституционно-правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий // European science. 2015. № 8 (9). С. 79-83.ШарифулинА.А. Контроль и надзор: к вопросу о соотношении понятий // Вопросы российской юстиции. 2022. № 17. С. 99-106.Интернет-ресурсы:Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» // https://www.consultant.ru/ (дата обращения: 10.04.2024).Полномочия органов опеки и попечительства. Органы опеки и попечительства в городе Москве // https://usynovi-moskva.ru/where_to_go/opeka/authority/ (дата обращения: 10.04.2024).