Контроль в государственном управлении и его виды

Правительство РФ вправе применять меры дисциплинарной ответственности по отношению к должностным лицам, назначаемым на должности Правительством РФ, обращаться к Президенту РФ с предложениями о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, назначаемых на должности Президентом РФ.
Регламенты федеральных министерств не повторяют друг друга в полном объеме, сравнение их позволяет выявить некоторые различия в части регулирования ведомственного и надведомственного контроля. Так, Минцифры России регламентирует порядок взаимодействия с подведомственными организациями и контроля их деятельности в отдельном разделе своего внутреннего регламента, при этом никакой существенной информации об организации и осуществлении контроля данный раздел не содержит. Вопросы организации и проведения контроля Роскомнадзора в данном акте также раскрыты чрезвычайно лаконично.
Федеральные службы, находящиеся в непосредственном ведении Правительства РФ, занимают промежуточное положение между федеральными министерствами и подведомственными им службами и агентствами. Объем и характер полномочий руководителя Роспотребнадзора, директоров его департаментов мало отличаются от объема и характера полномочий их коллег в федеральных министерствах.
Регламенты федеральных служб, подведомственных федеральным министерствам, не содержат принципиальных отличий от регламентов самих федеральных министерств. Те же подходы к распределению компетенции руководителя, его заместителей, руководителей структурных подразделений и территориальных органов. Те же формы взаимодействия (координация и контроль).
Следующий уровень контроля находится на границе между системой федеральных органов исполнительной власти и региональных органов контроля (надзора). На этом уровне выделяются два направления: контроль (надзор) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации; контроль (надзор) за осуществлением переданных федеральными законами полномочий.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контрольно-надзорную деятельность по предметам совместного ведения - региональный государственный контроль (надзор).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют контрольно-надзорную деятельность по предметам совместного ведения - региональный государственный контроль (надзор). Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" упоминает более 30 видов такого контроля (надзора). Федеральными законами передаются полномочия по осуществлению контроля (надзора) по вопросам ведения Российской Федерации.
Законность осуществления органами государственной власти регионального контроля (надзора) обеспечивается государственным контролем (надзором) со стороны федеральных органов исполнительной власти. При этом органы прокуратуры осуществляют координацию данной деятельности и общий надзор за законностью (надзор за законностью контроля (надзора)). Не достает еще одного уровня контроля за законностью осуществления надзора за законностью осуществления контроля (надзора) за законностью осуществления регионального контроля (надзора). И такое надстраивание новых уровней контроля за контролирующими может быть бесконечным. Законодатель отказался от единого порядка организации и проведения мероприятий по контролю (надзору), установленного Законом N 248-ФЗ, но обозначил контроль федеральных органов исполнительной власти за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий как государственный контроль (надзор). Кроме того, этот вид государственного контроля (надзора) не назван федеральным, хотя он по всем признакам является таковым. Принципиальных отличий в регламентации контроля за деятельностью региональных органов государственной власти от контроля (надзора) за соблюдением обязательных требований нет, но имеется ряд довольно существенных изъятий. Так, Закон N 414-ФЗ не предусматривает проведения профилактических и иных, за исключением плановых и внеплановых, проверок, мероприятий по контролю, не допускает досудебного обжалования действий (бездействия) и решений федеральных органов, осуществляющих контроль (надзор). В то же время в ст. 63 Закона N 414-ФЗ присутствует норма, отсылающая к законодательству о государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле, на основании чего можно предположить, что органы контроля (надзора) должны руководствоваться положениями Закона N 248-ФЗ, например, в части требований к оформлению результатов контрольных (надзорных) мероприятий.
Специальные порядки контроля за законностью реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий по контролю (надзору) устанавливаются законодательными актами, которыми осуществляется делегирование полномочий.
Правомерность единых подходов к организации и осуществлению контроля за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации регионального государственного контроля (надзора) в сфере совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и контроля за исполнением ими переданных федеральных полномочий представляется сомнительной, поскольку если во втором случае контрольная (надзорная) деятельность органа регионального государственной власти финансируется из федерального бюджета, то в первом случае она осуществляется за счет средств регионального бюджета. Соответственно, во втором случае федеральный орган исполнительной власти, передавший полномочия, а также денежные и материальные средства для их осуществления, вправе требовать рационального и эффективного расходования передаваемых ресурсов, во втором случае такого права нет. Подходы должны различаться. Право оценивать эффективность деятельности характерно для контроля, невозможность оценивать эффективность деятельности сближает контроль (надзор) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации с надзором и вызывает сомнения в правомерности такого контроля (надзора), как вторгающегося в сферу общего надзора за законностью в принципе. Более того, сомнения вызывает сама идея о контроле за осуществлением органами государственной (!) власти субъектов Российской Федерации регионального государственного контроля по вопросам совместного ведения за счет средств региональных бюджетов. По крайней мере, в положениях ст. 72, 73, 76 - 78 Конституции РФ такое право федеральных органов исполнительной власти не усматривается. Статья 71 Конституции РФ, определяющая предметы ведения Российской Федерации, не указывает на обеспечение законности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Заключение
Подводя итог, следует необходимо, что контроль (надзор) не следует рассматривать, регламентировать, организовывать и осуществлять изолированно от регулирования общественных отношений. И тем более нет никакого смысла рассматривать контрольно-надзорную деятельность исключительно как проведение проверок - с этим ведь связаны дискуссии о соотношении контроля и надзора.
К контрольно-надзорной деятельности подходим как к самостоятельной стадии регуляторного цикла (можно было бы сказать - управленческого цикла, но, на мой взгляд, это было бы не совсем точно). Самостоятельность стадии обусловливает собственные цели, задачи, формы и методы, предусмотрены механизмы оценки эффективности и результативности. Включение в регуляторный цикл требует согласования целей и задач, корректировки показателей эффективности и результативности с учетом влияния контроля (надзора) на достижение глобальных целей регулирования. В связи с этим положительно характеризуем внедряемую в практику работы органов исполнительной власти систему оценки и отмечаем риски отказа или уклонения от нее.
Непосредственное взаимодействие субъектов контроля (надзора) с контролируемыми лицами создает богатейшие возможности для профилактического воздействия, обеспечения добровольного соблюдения обязательных требований за счет гибкого реагирования на поведение контролируемых лиц с учетом их особенностей и конкретных обстоятельств, в которых они существуют и действуют. Разрабатывая подходы и стратегии контроля (надзора), контрольно-надзорные и профилактические мероприятия, необходимо иметь в виду, что правовые нормы, устанавливающие обязательные требования, адресованы людям, поэтому бездушное продвижение обязательных требований не может обеспечить успешного достижения целей регулирования.
Исследование контрольно-надзорных правоотношений, сравнение их с иными видами регуляторных правоотношений позволили определить связь их структуры и содержания с общими целями регулирования и с целями контроля (надзора), а также соотнести контрольно-надзорные и профилактические правоотношения. В результате были выявлены спорные и противоречивые положения нормативных правовых актов. Наряду с этим показано, что обвинения в обременительности контроля (надзора) для бизнеса следует переадресовать нормотворчеству, в ходе которого принимаются избыточные и необоснованные обязательные требования к разрешительной деятельности, устанавливающей барьеры для новых хозяйствующих субъектов, и административно-юрисдикционной деятельности (возможно, и уголовному преследованию предпринимателей, о чем постоянно напоминает Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей).
Отмеченное выше бездушие правового регулирования контрольно-надзорной деятельности существенно снижает возможности контролирующих органов по профилактическому воздействию на контролируемых лиц, которое может быть значительно более эффективным при проведении контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемыми лицами, чем при проведении профилактических мероприятий (многие из которых также не требуют взаимодействия) или контрольно-надзорных мероприятий во взаимодействии с контролируемыми лицами.
Тенденция ко все более строгой регламентации контрольно-надзорной деятельности, сокращению доли мероприятий, при которых происходит непосредственное взаимодействие субъектов контроля и контролируемых лиц, идет вразрез с общемировой практикой внедрения гибких методов регулирования, вовлечения контролируемых лиц в этот процесс, мотивирования их к добровольному соблюдению обязательных требований.
Список использованных источников
Нормативно-правовые акты
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. 25 декабря.
Закон РФ о поправке Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. ст. 2.
Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. N 45. ст. 7061.
Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. N 31 (часть I). ст. 5007.
Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. N 52 (часть I). ст. 8973.
Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. N 31 (часть I). ст. 5006.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 30 (ч. I). ст. 4213.
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 19. ст. 2304.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). ст. 6249.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. ст. 2060.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. ст. 945.
Приказ Роспотребнадзора от 14 июля 2011 г. N 665 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Роспотребнадзора" // СПС "КонсультантПлюс".
Публичная декларация целей и задач Роскомнадзора на 2021 год // СПС "КонсультантПлюс".

Научная литература
Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.
Бессарабов В.Т. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
Зубарев С.М. Система контроля в сфере государственного управления. М., 2019.
Кнутов А.В., Синятуллина Л.Х. Полномочия федеральных органов исполнительной власти: количественный анализ и классификация // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. N 1.
Мамедов А.А. Административно-правовое регулирование контроля и надзора в государственном управлении // Административное право и процесс. 2018. N 1.
Общее административное право / Под ред. Ю.Н. Старилова. Ч. 1. Воронеж, 2016.
Правовое управление в кризисных ситуациях / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2022.
Россинский Б.В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы. М., 2020.
Спиридонов А.А. Перспективы развития открытого государственного управления и общественного контроля: конституционно-правовой взгляд // Актуальные проблемы российского права. 2023. N 5.
Фесько Д.С. Административно-правовые гарантии обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора): теория и практика. М., 2023.



Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. N 31 (часть I). ст. 5007.
Фесько Д.С. Административно-правовые гарантии обеспечения прав граждан и организаций при осуществлении государственного контроля (надзора): теория и практика. М., 2023. С. 9.
Общее административное право / Под ред. Ю.Н. Старилова. Ч. 1. Воронеж, 2016. С. 40.
Мамедов А.А. Административно-правовое регулирование контроля и надзора в государственном управлении // Административное право и процесс. 2018. N 1. С. 27.
Правовое управление в кризисных ситуациях / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2022. С. 17.
Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. N 31 (часть I). ст. 5006.
Приказ Роспотребнадзора от 14 июля 2011 г. N 665 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения федеральных государственных гражданских служащих Роспотребнадзора" // СПС "КонсультантПлюс".
Публичная декларация целей и задач Роскомнадзора на 2021 год // СПС "КонсультантПлюс".
Россинский Б.В. Административно-правовые аспекты государственного управления в России. Системные подходы. М., 2020. С. 23.
Административная реформа в России / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006. С. 20.
Кнутов А.В., Синятуллина Л.Х. Полномочия федеральных органов исполнительной власти: количественный анализ и классификация // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. N 1. С. 118.
Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. N 52 (ч. 1). ст. 6249.
Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. ст. 945.
Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор) М., 2023. С. 86.
Федеральный закон от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 19. ст. 2060.
Спиридонов А.А. Перспективы развития открытого государственного управления и общественного контроля: конституционно-правовой взгляд // Актуальные проблемы российского права. 2023. N 5. С. 33.
Бессарабов В.Т. Прокуратура в системе государственного контроля Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 73.
Зубарев С.М. Система контроля в сфере государственного управления. М., 2019. С. 7.
Закон РФ о поправке Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 1. ст. 2.
Федеральный закон от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. N 19. ст. 2304.
Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. N 30 (ч. I). ст. 4213.
Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. N 4-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2020. N 45. ст. 7061.
Федеральный закон от 21 декабря 2021 г. N 414-ФЗ "Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2021. N 52 (часть I). ст. 8973.
Зырянов С.М. Государственный контроль (надзор) М., 2023. С. 165.












34