Методы формирования, размещения и исполнение государственного заказа в субъектах РФ

Необходимо отметить, что эффективность расходования средств бюджета Санкт-Петербурга по результатам проведения электронных аукционов в процентном отношении более чем в 2 раза превышает эффективность расходования средств бюджета Санкт-Петербурга по результатам проведения обычных аукционов.
В целях совершенствования законодательства и оптимизации электронных государственных закупок Санкт-Петербурга подготовлено и принято постановление Правительства Санкт-Петербурга от 17.11.2008 № 1439 "О внесении изменения в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 30.11.2005 № 1829", в соответствии с которым Комитет наделен полномочием оператора электронной площадки.
На базе официального сайта создана и успешно функционирует электронная площадка, на которой проводятся электронные процедуры размещения государственного заказа Санкт-Петербурга. Для участия в электронных процедурах закупок участникам размещения заказа необходимо зарегистрироваться в Реестре поставщиков продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга и получить сертификат ключа электронной цифровой подписи, действующий в системе государственного заказа Санкт-Петербурга.
В целях расширения возможностей организаций по участию в электронных закупках Санкт-Петербурга, сокращения сроков регистрации и улучшения качества услуг по выдаче ключей электронной цифровой подписи Комитетом заключены соглашения о взаимодействии с тремя удостоверяющими центрами. В настоящее время любое заинтересованное лицо в целях регистрации в Реестре и получения ключа электронной цифровой подписи может обратиться в следующие организации: ЗАО "АНК", ООО "Газинформсервис", СПб ГУП "ИАЦ". Подробная информация об указанных организациях размещена на официальном сайте системы государственного заказа Санкт-Петербурга www.gz-spb.ru в разделе "Поставщикам".
Комитетом, начиная с сентября 2008 года, проводятся мероприятия по подготовке совершенствования АИСГЗ.
В период с 14.02.2008 по 15.02.2008 проведена ежегодная, 13-я выставка "Государственный заказ Санкт-Петербурга - 2008", которая является одним из приоритетных мероприятий на 2006 – 2008 годы. На выставке были представлены экспозиции 45 главных распорядителей средств бюджета Санкт-Петербурга, а также более 90 поставщиков продукции для государственных нужд Санкт-Петербурга. Кроме того, необходимо отметить большой интерес к выставке, проявленный субъектами Российской Федерации, который постоянно растет. В 2008 году указанное мероприятие посетили 24 региона (Ханты-Мансийский автономный округ – Югра, Москва, Республика Саха (Якутия), Республика Карелия, Республика Коми, Иркутская, Вологодская, Калининградская, Нижегородская, Пензенская, Воронежская, Псковская, Новгородская, Саратовская, Ростовская, Брянская, Кемеровская, Костромская, Московская, Калужская, Липецкая, Оренбургская, Владимирская, Магаданская области).
Правительство Санкт-Петербурга в лице Комитета в 4-й раз приняло участие в IV Всероссийском Форуме-выставке "ГОСЗАКАЗ-2008", представляя экспозицию системы государственного заказа Санкт-Петербурга. Представители Комитета также принимали участие во всех деловых мероприятиях, проводимых в рамках Форума.
В сентябре 2008 года Комитетом во 2-й раз была организована и проведена конференция "Деятельность органов исполнительной власти по созданию и совершенствованию региональных систем государственных закупок". В конференции приняли участие представители органов государственной власти из 26 субъектов Российской Федерации, ответственных за формирование, размещение и исполнение государственного заказа на территории субъекта Российской Федерации, от Сахалина до Калининграда, включая регионы юга и северо-запада России. В рамках деловых мероприятий конференции в этом году были обсуждены такие важные составляющие процесса осуществления государственных закупок, как планирование государственных заказов и подготовка кадров в сфере управления закупками продукции для государственных нужд. Кроме того, была обобщена практика применения законодательства Российской Федерации о размещении заказов в разных субъектах Российской Федерации. Конференция получила высокую оценку руководителей регионального и федерального уровня, представителей субъектов Российской Федерации. По результатам конференции было принято решение о ее следующем проведении в сентябре 2009 года.
Особо необходимо отметить, что Санкт-Петербург уже второй год подряд признается одним из лидеров проекта "Национальный рейтинг прозрачности закупок", получивших максимальную оценку "Гарантированная прозрачность" в классе "Региональные закупщики" по результатам проведенного исследования в 2007 году. Указанную оценку получили лишь четыре региона – Санкт-Петербург, Москва, Владимирская и Томская области. При этом по итогам исследования национального рынка закупок, наилучшие показатели прозрачности наблюдаются именно в классе государственных закупщиков регионального уровня. В ходе подготовки рейтинга было проведено исследование прозрачности закупочных процедур:
93 федеральных государственных закупщиков (федеральные министерства, федеральные агентства и федеральные службы);
всех региональных государственных закупщиков (все субъекты Российской Федерации);
50 муниципальных закупщиков;
100 корпоративных закупщиков (крупнейших публичных российских компаний по показателю рыночной стоимости (капитализации) на 01.09.2007.
Правительство Ленинградской области, в том числе Комитет государственного заказа области, придавая большое значение функции планирования закупок областного бюджета, обеспечения информационной прозрачности процесса расходования средств бюджета, с 2008 года нормативно закрепили обязанность государственных заказчиков области в формировании (планировании) государственного заказа.
Формирование государственного заказа способствует эффективному планированию бюджетных расходов на перспективу, а также внедрению в практику проведение совместных торгов в области, что, в свою очередь, благоприятно отражается на увеличении размера сэкономленных средств.
Для разъяснения положений Федерального закона РФ от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" Комитет регулярно взаимодействует с государственными и муниципальными заказчиками области: организует семинары, в том числе и выездные; оказывает методическую и консультационную помощь.
С целью ускорения прохождения документооборота, снижения трудозатрат, минимизации коррупционных рисков Комитет внедрил комплексную автоматизированную систему. С 1 марта 2008 года формирование, размещение и исполнение государственного заказа осуществляется в области средствами АИС "Государственный заказ Ленинградской области".
Официальный сайт Ленинградской области в сети "Интернет" для информации о размещении государственных заказов области - goszakaz.lenobl.ru.
Официальное печатное издание для опубликования информации о размещении государственных заказов области - газета "Ленинградская область".
Комитет широко использует информационные каналы для привлечения организаций малого бизнеса к участию в закупках для государственных и муниципальных нужд. Совместно с Ленинградской торгово-промышленной палатой и ГУ "Бизнес инкубатор" проводятся семинары, информация о правилах участия субъектов малого предпринимательства в закупках размещается на специализированном сайте палаты lenobltpp.ru, информационном стенде ГУ "Бизнес инкубатора".
Специалисты Комитета проводят маркетинговые исследования рынка с целью оказания помощи государственным заказчикам области при определении начальной максимальной цены контракта.
Для развития конкуренции на рынке государственного и муниципального заказа, стимулирования поставщиков, работающих с государственными заказчиками области, Комитет проводит ежегодный конкурс "Лучший поставщик года". По результатам 2008 года дипломами награждены 11 организаций области.
Комитет государственного заказа области ежегодно участвует в "Национальном рейтинге прозрачности закупок", по итогам которого Ленинградская область в 2008 году получила положительную оценку. Уровень прозрачности закупок характеризует качество подготовки, размещения и исполнения заказов, открытость системы управления государственными закупками, эффективность использования бюджетных средств.
Разработана Стратегия развития сферы управления государственными и муниципальными закупками в Ленинградской области, миссия которой - создание необходимых и достаточных условий для обеспечения стабильного функционирования системы государственного и муниципального заказа Ленинградской области.
Определены следующие стратегические цели развития системы государственного и муниципального заказа Ленинградской области:
на среднесрочную перспективу (2008-2010 годы) – создание единого информационного пространства в масштабах области и России для всех участников процедур закупок, функционирующего беспрерывно в круглосуточном режиме;
на долгосрочную перспективу (до 2020 года) - обеспечение стабильного функционирования системы государственного и муниципального заказа области с устойчивым результатом.
Привлечение малого бизнеса к выполнению государственного заказа является одним из приоритетных направлений по реализации государственной политики в области поддержки малого предпринимательства. Но вместе с тем, малый бизнес сталкивается со значительными трудностями в получении государственного заказа как в Санкт-Петербурге, так и в Ленинградской области. Это связано с:
недостаточной информационной поддержкой системы государственного заказа;
нежеланием чиновников привлекать малый бизнес к выполнению государственного заказа.
И, самое главное, отсутствие у бизнесменов информации о возможности участия в выполнении государственного заказа.
В ходе опроса, проведенного нами в процессе подготовки дипломной работы, среди 203 субъектов малого предпринимательства г. Санкт-Петербурга было выявлено, что 81,3% респондентов не работают по госзаказам.

Рис. 7. Распределение ответов на вопрос: "Работаете ли Вы по госзаказам?".

Большинство предпринимателей считают, что система распределения госзаказов не гарантирует равные права всех участников на получение заказов от государства.

Рис. 8. Оценка "прозрачности" существующей системы госзаказов.

В Ленинградской области действует почти 3 тысячи малых предприятий, на которых работает 24 тысячи человек.
Структура субъектов малого предпринимательства выглядит следующим образом:
80% - индивидуальные предприниматели;
13% - малые предприятия;
7% - крестьянско-фермерские хозяйства (КФХ).
Федеральным законом «О государственной поддержке малого предпринимательства» от 14.06.1995 г № 88-ФЗ определено, что органы федеральной и региональной власти обязаны резервировать 15% доли заказа от его объема и размещать среди субъектов малого предпринимательства на конкурсной основе.
Наряду с вышеуказанным, существует еще один федеральный закон и масса нормативных актов в области государственного заказа, принятых в более поздние сроки, прямо не определяющих обязанность государственных заказчиков привлекать к выполнению государственного заказа субъекты малого и среднего бизнеса.
Именно этим широко пользуются государственные заказчики, не решаясь отдать в руки малого бизнеса те или иные государственные заказы. А вместе с тем, это совершенно реально. Во-первых, многие предприниматели Ленинградской области и Санкт-Петербурга перешли на упрощенную систему налогообложения, не являясь плательщиками столь обременительного НДС и множества налогов с оборота. Поэтому участие их в выполнении государственного заказа, позволит, как показывает опыт работы государственных заказчиков с малым бизнесом в других российских регионах, сократить цену поставки, как минимум на 10-15%. Во-вторых, малый бизнес может быть привлечен в качестве соисполнителя государственного заказа. Ведь любой заказ, даже самый сложный, можно разбить на составляющие, которые поручить субъектам малого предпринимательства. В-третьих, участие малого бизнеса в системе государственных заказов позволит им выйти из теневой экономики.
Таблица 4.
Доля субъектов малого предпринимательства, выигравших конкурсы.
Санкт-Петербург Ленинградская область 2006 7,4% 8,7% 2007 8,1% 10,2% 2008 9,7% 11,4%
По данным таблицы 4 можно сделать вывод, что в Ленинградской области отдается большее предпочтение субъектам малого предпринимательства при распределении госзаказов.
Однако, как уже отмечалось выше, основным барьером неучастия субъектов малого предпринимательства в выполнении государственного заказа в регионе является отсутствие информации об объеме государственных закупок, о месте и времени проведения тендеров, правилах участия и т.п.
И делается это для того, чтобы на постоянной основе работать с крупными предприятиями, подчас единственными участниками тендеров, но дать «более надежным» с точки зрения государственного аппарата.
Однако, у нас имеются положительные примеры, когда в других российских регионах (Москва, Курская область и др.) не используют единственного местного поставщика, а привлекают из других с целью оптимизации цены поставки.
Таблица 5.
Доля иногородних поставщиков, выигравших конкурс.
Санкт-Петербург Ленинградская область 2006 8,1% 4,7% 2007 10,3% 6,2% 2008 11,5% 8,4%
Довольно часто муниципальные конкурсные комиссии не заинтересованы в привлечении иногородних поставщиков. Это объясняется тем, что поставщик из местного региона возвращает в бюджет в виде налоговых поступлений 15-20%, в то время как поставщик из другого региона обеспечивает «отток» налоговых поступлений.

Рис. 8. Доля иногородних поставщиков, выигравших конкурс.

Считаю, что подобная позиция ущемляет права поставщиков из других регионов и не способствует росту конкурентоспособности цен местных поставщиков.

Выводы по главе 2

Вторая глава дипломной работы посвящена анализу системы государственного заказа в субъектах РФ.
Основное внимание было уделено развитию системы госзаказа в Санкт-Петербурге и Ленинградской области.
Проведенное исследование позволило выявить достоинства и недостатки в данной области
Среди достоинств системы госзаказа в регионах особо выделяется то, что при осуществлении реальной конкурсной процедуры достигается экономия бюджетных средств. Так в Санкт-Петербурге размер экономии достигает 15-17%.
Недостатки на сегодняшний момент состоят в том, что в системе госзаказа получен механизм, который предъявляет высокие требования к формальной стороне дела.
Среди основных недостатков в системе госзаказа по регионам можно выделить:
низкий уровень квалификации специалистов в сфере размещения заказов;
отсутствие гибкости, прозрачности системы государственного заказа;
низкая вовлеченность субъектов малого предпринимательства в систему госзаказа
низкие показатели вовлеченности субъектов малого предпринимательства в систему государственного заказа, ориентированность на местные предпринимательские структуры препятствуют развитию конкурентоспособной среды при размещении государственного заказа.

Глава 3. Проблемы и пути повышения эффективности реализации государственных заказов
3.1. Перспективные направления развития практики государственного заказа в Санкт-Петербурге

В Санкт-Петербурге сформирована и функционирует эффективная система государственного заказа, которая охватывает и осуществляет поддержку всех стадий процесса формирования, размещения и исполнения государственного заказа. Между тем, по мере изменений законодательства Российской Федерации о размещении заказов необходимо продолжать по всем направлениям совершенствование государственных закупок Санкт-Петербурга.
Исходя из состояния системы государственных закупок Санкт-Петербурга и проделанной работы за отчетный период, в 2009 году структурными подразделениями блока государственных закупок необходимо осуществить:
Совершенствование нормативно-правовой и методической базы в сфере регулирования отношений по формированию, размещению и исполнению государственного заказа Санкт-Петербурга, а также приведение регионального законодательства в соответствие с изменениями законодательства Российской Федерации о размещении заказов.
Совершенствование структуры управления и обеспечения закупок для государственных нужд Санкт-Петербурга.
Совершенствование информационно-аналитического обеспечения процессов размещения государственного заказа Санкт-Петербурга и дальнейшую разработку специализированного сайта системы государственного заказа Санкт-Петербурга www.gz-spb.ru.
Совершенствование АИСГЗ в части проведения электронных торгов, аукционов, в том числе разработка новых электронных документов, справочников, реестров.
Совершенствование технологии и технического обеспечения проведения аукционов уполномоченным органом (Комитетом) и заказчиками.
Подготовка кадров в сфере формирования, размещения и исполнения государственного заказа Санкт-Петербурга и обучение сотрудников заказчиков по базовому курсу программы "Управление закупками продукции для государственных нужд", порядку работы в АИСГЗ.
Увеличение объемов контроля за деятельностью заказчиков в сфере формирования и соблюдения методических требований при размещении и исполнении государственного заказа Санкт-Петербурга.
Для современных условий государственных закупок особый интерес, по мнению автора, представляют методы оценки решений заказчика по закупкам во внеконкурсных условиях. Это связано с тем, что внеконкурсная закупка – наиболее сложная по своей сути – касается чаще всего как раз наиболее сложных и дорогостоящих видов продукции, наиболее сложных контрактов на закупку. Кроме того, многие ситуации принятия решений заказчиков по конкурсным закупкам продукции государственного назначения по своей сути являются сугубо внеконкурсными (типичный пример - первый этап двухэтапных конкурсов). Для внеконкурсных закупок, однако, действующими нормативными документами вообще не предусмотрено никаких методов оценки эффективности. Это связано с ошибочной тенденцией рассматривать внеконкурсные закупки в качестве самого простого вида.
Методы оценки решений заказчика по внеконкурсным закупкам должны быть заметно иными, чем в случае конкурсных закупок. Первое отличие связано с соединением двух видов оценки закупки, характерное для конкурсных закупок, в один. Второе - с формированием цен на базе в основном не внешних, а внутренних ориентиров. Речь идет о формировании цен "внутри" инвестиционного проекта по закупке продукции для государственных нужд, с необходимостью использования оптимизационных методов анализа к выбору более широкого круга решений заказчиков по закупкам (например, решений по выбору цен). Третье отличие связано с более сложными, как правило, решениями заказчика и рисками возрастания его собственных транзакционных издержек, которые во многих случаях могут превосходить достигаемую "внешнюю" экономию от проведения закупок.
Для внеконкурсных закупок отмечается значительное возрастание роли параметра теневой цены продукции. Но при наличии рыночных цен как таковых, эффективность конкурсов по таким закупкам определяется рыночными механизмами. При отсутствии рынка во внеконкурсных условиях теневые цены и рассчитываемые на их основе лимитные цены призваны стать главными ориентирами, рычагом регулирования, показателями для формирования оценок решений по закупкам.
Принципиальная схема ценообразования для внеконкурсных закупок продукции для государственных нужд с использованием инвестиционного подхода, по мнению исследователя, должна иметь следующий вид: расчет теневой цены на продукцию – расчет лимитной цены на продукцию – расчет потолка стоимости контракта для заказчика – прогнозирование цены предложения исполнителя на продукцию – предварительные переговоры по цене, параметрам продукции – прогнозирование собственных транзакционных издержек заказчика – выбор цены – проведение переговоров по цене, по стимулирующим выплатам к цене – согласование и утверждение ценовых соглашений – оценка ожидаемой эффективности от реализации контракта – осуществление ценового регулирования в ходе и после выполнения контракта.
Для перспективной системы закупок продукции для государственных нужд основное значение должны иметь не применяемые сейчас методы оценки уже принятых и реализованных решений, а априорной оценки ожидаемого эффекта разных альтернативных вариантов возможных решений заказчика, связанных с закупкой продукции.
В ситуации конкурсных закупок при наличии сведений по рыночным ценам на аналогичную продукцию в ходе предварительного анализа закупок расчетная цена на продукцию для государства сопоставляется с рыночной ценой продукции, "очищенной" от трансфертных выплат, либо осуществляется расчет лимитной цены и её сравнение с "полной" рыночной ценой.
При выходе заказчиков на рынок с намерениями конкурсной закупки продукции для государственных нужд в принципе возможны весьма разные ситуации, связанные с особенностями товара, рынка, самих потребностей государства в данном виде продукции. Наиболее важными признаками этих ситуаций можно считать: выход товаров на рынок или рынок производителей; недеформируемый или деформируемый рынок; закупка простой или сложной продукции; разовый или долгосрочный контракт на закупку; закупка продукции с ее поставкой к моменту закупки или к некоторому моменту в будущем; отсутствие или наличие внешних факторов при использовании продукции; отсутствие необходимости или необходимость сопровождений жизненного цикла продукции.
При оценке госзакупок важно различать их априорную и апостериорную суть. Цель априорных оценок – подготовка, формирование, обоснование различных решений заказчика в части проведения закупок. Цель апостериорных оценок – проверка реальной эффективности принятых и реализованных решений. Наибольшее внимание в современных условиях должно уделяться разработке методов и проведению именно априорных оценок (в противовес нынешнему акценту на апостериорную оценку).
При проведении конкурсных закупок продукции, на взгляд автора, должна быть реализована следующая схема их априорных оценок: сегментация рынка – внешний анализ со стороны госзаказчика реальных рыночных цен в каждом сегменте рынка (с использованием функций теневых цен, с использованием учета вмененных затрат и альтернативных издержек); прогнозирование заказчиком цен предложений возможных поставщиков с учетом самого факта госзакупок продукции известного объема, а также с учетом возможного влияния на уровень цены предложения различных стимулирующих воздействий заказчика.
Для двухэтапных конкурсных закупок продукции для государственных нужд, помимо самостоятельного анализа и подготовки со стороны заказчиков возможных конкурсных предложений большое значение имеет, как показано в исследовании, организация предварительных подготовительных процессов первого этапа конкурсов между заказчиком и потенциальными исполнителями. Особое значение при этом имеет анализ со стороны заказчика потенциальной эффективности различных его предложений - финансовых, технических и эксплуатационных, мер по "техническому выравниванию" поставщиков.
При внеконкурсных государственных закупках в ситуации высокой априорной неопределенности в ценовых предложениях исполнителя во многих случаях заказчику на первом этапе поставок целесообразно использовать модели цен, основанные на возвращении издержек. На последующих этапах могут быть применены модели цен материально-стимулирующего типа, а также модели фиксированных цен.
При внеконкурсных закупках продукции государственного назначения в ситуации значительной разницы в величинах расчетного потолка цены продукции для исполнителя и цены предложения исполнителя во многих случаях могут быть использованы модели фиксированных цен. При относительной близости цен предложений исполнителей и расчетного потолка цены целесообразно использовать модели цен материально-стимулирующих контрактов.
Одним из важных вопросов внеконкурсных закупок продукции для государственных нужд следует считать возможные и рациональные стимулирующие выплаты исполнителю при повышении им потребительских параметров продукции. Размер этих выплат может быть весьма легко рассчитан при наличии функций теневых и лимитных цен от параметров продукции.

3.2. Перспективные направления развития практики государственного заказа в Ленинградской области

На ближайшую перспективу перед государственным заказом области стоят задачи:
повышение уровня квалификации специалистов в сфере размещения заказов, так как недостаточная компетентность специалистов является основной причиной нарушения законодательства в указанной сфере;
повышение гибкости, прозрачности системы государственного заказа, снижение коррупциогенности. Дальнейшее распространение электронного документооборота между заказчиками, уполномоченным органом и поставщиками, проведение электронных торгов;
содействие развитию конкурентоспособной среды при размещении государственного заказа;
расширение сотрудничества с другими регионами РФ с целью изучения опыта, налаживания партнерских отношений по обмену информацией по вопросам маркетинга, планирования, размещения и исполнения заказов для государственных нужд.
В целом по Ленинградской области развитие системы государственного заказа позволило автору выявить негативные последствия, к которым отнесены:
взимание платы с фирм-поставщиков за участие в конкурсе;
нарушение сроков опубликования и размещения на сайте извещений о проведении конкурсов, что приводит к уменьшению шансов отдельных поставщиков получить заказ, и как следствие сокращение уровня конкурентности;
нарушение заказчиком сроков отказа от проведения конкурса, что приводит к росту трансакционных издержек получения гозаказа поставщиками;
нарушение требований к содержанию конкурсной документации, то есть усиление ассиметрии информации на данном рынке;
требование от поставщиков документов, не предусмотренных действующим законодательством, повышающее трансакционные издержки совершения операции поставщиком;
необоснованный допуск либо необоснованный отказ в допуске участников размещения заказа к участию в конкурсе, что приводит, как правило, к коррупционным действиям, связанным со сговором с заранее определенным победителем.
Степень деформации системы размещения государственного заказа можно оценить по количеству и качеству рекламаций, направленных поставщиками в контролирующие государственные органы. Оценка результата рассмотрения рекламаций представлена по данным контролирующего органа, действующего на территории Ленинградской области. (Приложение 6)
Анализ информации, размещаемой заказчиками на официальных сайтах показал, что 85% документов, разработаны с нарушением законодательства, это свидетельствует не только о деформации существующей системы размещения заказа, но и об отсутствии специальной подготовки государственных служащих в области размещения заказа. Эти и другие последствия требуют теоретического обобщения первопричин и разработки мер по повышению результативности взаимодействия частного сектора и государства, что, в конечном счете, обеспечит развитие государственного сектора в целом. В связи с этим автором выделены трансакционные издержки размещения государственного заказа, снижающие результативность функционирования государственного сектора.
В качестве критерия классификации издержек автором синтезированы подходы российских и зарубежных экономистов (Т. Эггертссона и Р. Капелюшникова).
Таблица 6.
Классификация трансакционных издержек и меры по их нейтрализации.
Виды издержек Субъект издержек Содержание трансакционных издержек Меры по нейтрализации Издержки поиска информации Госзаказчик Составление базы для расчета начальной цены контракта, исследование рынка для определения степени его конкурентности Организация функционирования обновляемой базы цен по группам закупаемой продукции, маркетинговые исследования рынков силами уполномоченных на размещение заказа органов Поставщик Поиск информации о размещенных заказах, оплата стоимости конкурсной документации, изучение конкурсной документации, составление заявки Создание системы фильтров на официальных сайтах, объединение информации по заказам федеральных, областных и муниципальных заказчиков региона, разработка электронных бланков заявок Издержки ведения переговоров Госзаказчик Отсутствуют (госзаказчик не имеет права ведения переговоров) - Поставщик Сумма выплаченных взяток и риск выявления нарушения Усиление контроля за действиями чиновников Издержки выявления резервных позиций при эндогенных ценах Госзаказчик Расчет начальной цены контракта Отмена обязательного требования публикации начальной цены контракта, возможность ее использования как ориентировочной, а не максимальной Поставщик Отсутствуют (резервная позиция покупателя определена начальной ценой контракта) - Издержки измерения Госзаказчик Затраты на разработку технического задания, оценку представленных заявок и организацию системы контроля качества при приемке продукции Внесение поправок в законодательство, допускающих включение качественных характеристик в критерии оценки, предоставление возможности заказчику применять сертификаты системы менеджмента качества при оценке заявок Поставщик Затраты на разработку образцов продукции, сбор документов, подтверждающих качество поставляемых товаров Повсеместное внедрение международных систем контроля качества продукции Издержки составления контрактов Госзаказчик Работа по составлению проекта контракта, прогноза возможных негативных последствий по ходу его исполнения Создание региональной базы типовых контрактов по основным группам закупаемой продукции. Предоставление заказчикам юридической поддержки со стороны уполномоченных органов Поставщик Принятие рисков, связанных с невозможностью изменить проект контракта Введение пунктов контракта "на согласование" Издержки контроля за выполнением условий контракта Госзаказчик Финансирование службы приемки поставляемой продукции, оплата экспертизы качества Организация работы региональной экспертной лаборатории по контролю качества поставляемой продукции Поставщик Затраты на работу по управлению дебиторской задолженностью Оптимизация управления финансовыми потоками Казначейства Издержки принуждения к выполнению условий контракта Госзаказчик Содержание судебной системы Оптимизация распределения функций между контролирующими органами в сфере размещения и судами Поставщик Издержки, связанные с ведением дел в суде Повышение оперативности работы с жалобами контролирующими органами Издержки защиты прав собственности от посягательств третьей стороны Госзаказчик Затраты на организацию охраны складов Оптимизация логистики материальных запасов Поставщик Риск приостановки исполнения контракта при жалобе третьей стороны Снижение коррупции в сфере размещения заказа посредством увеличения вероятности выявления нарушений Издержки оппортунистического поведения Госзаказчик Невыполнение в должной мере должностных обязанностей Четкая формулировка распределения функций между сотрудниками в организации, разработка и внедрение системы материальной мотивации труда Поставщик Затраты, связанные с вымогательством заказчиков у поставщиков вознаграждения за победу Усиление контроля за отсутствием переговоров и расчета балльной оценки заявок
3.3. Рекомендации по совершенствованию системы размещения государственного заказа в концепции социально-экономического развития регионов РФ

Практика размещения государственных заказов в субъектах РФ позволила выявить общие негативные тенденции.
Во-первых, при формировании государственного заказа, со стороны государственных заказчиков, не достаточно внимания уделяется планированию государственных закупок. Представляемые планы-графики закупок, зачастую носят формальный характер (государственные нужды отражены не в полном объеме, сроки проведения процедур не совпадают с заявленными и т.п.) и требуют постоянной корректировки. В связи, с чем возникают сложности при формировании сводного плана-графика проведения процедуры торгов, в т.ч. совместных торгов, что позволило бы более рационально использовать как трудовые, так и финансовые ресурсы.
Во-вторых, во многих регионах отсутствует автоматизация процесса государственных закупок. Современная система государственных закупок и дальнейшее ее развитие требует полной ее автоматизации, особую актуальность это приобретает в условиях повышенного внимания к информационному обеспечению размещения государственного заказа.
В-третьих, субъекты малого предпринимательства не имеют достаточной информации о системе государственных заказов в регионах.
Малому предпринимательству как важнейшему сектору Российского общества необходима помощь. Рассчитывать на поступления в эту сферу значительных бюджетных средств в настоящее время не приходится. В этой связи акцент в поддержку малого бизнеса может быть перенесен на так называемые "бюджетоэкономные" инструменты поддержки. Один из подобных инструментов – активное привлечение малого предпринимательства к поставкам товаров (работ, услуг) для государственных, муниципальных и федеральных нужд.
Участие небольших фирм в выполнении государственного заказа решает целый комплекс экономических и социальных проблем. Прежде всего, это возможность в пределах уже имеющихся бюджетных расходов направить в сферу малого предпринимательства дополнительные ресурсы развития, стимулировать рост малых предприятий, инвестиций и т.п. Кроме того, участие малого бизнеса в государственных заказах содействует позитивной реструктуризации малого бизнеса, позволяя ему выйти из ниши торгово-посреднической деятельности в сферу производства и инновационной деятельности. Выполнение государственного заказа стимулирует корпоративные и иные связи малого, среднего и крупного бизнеса, а это одно из условий полноценного развития предпринимательской и конкурентной среды в экономике.
Пожалуй, немаловажен тот факт, что государственные заказы для малого бизнеса – это рабочие места в том регионе, где эти заказы выполняются. И, как следствие, это и более весомые добавки к региональным и местным бюджетам.
Если посмотреть статистические сборники, начиная с 1999 года до настоящего времени относительно участия субъектов малого предпринимательства в поставке товаров для государственных нужд, то выявится следующая тенденция.
Несмотря на то, что доля поставщиков – субъектов малого предпринимательства в общем числе поставщиков увеличивается, доля общего объема государственных контрактов, заключенных с поставщиками – субъектами малого предпринимательства невелика. Самые низкие объемы государственного заказа у поставщиков – малых предприятий на федеральном уровне.
Важная проблема внебюджетной поддержки, которая проявляется и на федеральном, и на региональном уровне, - потенциальные заказчики не достаточно широко распространяют информацию и проведении конкурсов. Как правило, сведения не доходят до субъектов малого предпринимательства и организации, поддерживающих малый бизнес.
Поскольку, малый бизнес готов участвовать в конкурсном отборе, ему необходима лишь информация и консультационная поддержка в данном направлении. В связи с этим в регионах необходимо предусматреть создание на базе Internet-портала www.siora.ru (Российского агентства поддержки малого и среднего бизнеса) центров государственного заказа по каждому региону. Это не только размещение информации о проводимых конкурсах федерального, муниципального и регионального значения, перечень нормативных и законодательных актов в сфере государственных закупок, в том числе в части малого бизнеса, но и конкретная помощь малому бизнесу в поиске таких заказов, составление конкурсных заявок.
Реализация мероприятий проекта позволит решить следующие задачи:
сформировать механизм по обеспечению участия субъектов малого предпринимательства в конкурсах на выполнение госзаказа;
повысить информированность субъектов малого предпринимательства относительно условий участий в системе государственных заказов;
улучшить навыки предпринимателей в вопросах подготовки и реализации конкурсных проектов.
Считаем, что данный проект способствовал бы реализации государственной политики в области поддержки малого бизнеса.
Проанализировав информацию о положении дел в сфере государственных заказов в Санкт-Петербурге и Ленинградской области, изучив опыт работы по данному направлению в других регионах, мы пришли к выводу, что предпринимательству необходимы центры государственного заказа. Эти центры можно создать на базе агентств по поддержке малого и среднего бизнеса. А, поскольку, информацию лучше и выгоднее всего размещать в сети Internet, на сайтах агентств по поддержке малого и среднего бизнеса, необходимо создать страницы, содержащие всю необходимую информацию в области госзаказа.

Заключение

Российская Федерация, в соответствии с частью 1 статьи 7 Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., - социальное государство, целью политики которого является создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. На решение данных задач направлена деятельность государства.
Наряду с основными функциями - правоприменительной, правозащитной, обеспечения законности, регулятивной, нормотворческой, юрисдикционной, - государство осуществляет и обеспечительную функцию. Данная функция призвана удовлетворить те потребности государства, которые возникают в процессе реализации основных направлений его деятельности.
Формирование потребностей отдельных органов исполнительной власти, из которых складываются потребности государства в целом, происходит при осуществлении основных функций государства. Их удовлетворение является непременным условием эффективного функционирования государства в целом.
Таким образом, процесс выявления и удовлетворения потребностей общества является одной из важнейших задач государства. При этом необходимо помнить, что потребности практически всегда превышают реальные возможности государства и требуют не только удовлетворения, но и всесторонней оценки последствий и затрат, связанных с их удовлетворением. В связи с этим в законодательстве Российской Федерации используются два термина – потребность и нужда. Связь этих двух терминов прослеживается в российском законодательстве ещё с 30-х годов ХХ века.
В современном российском законодательстве термин "потребность" понимается предельно широко. Нужда, в свою очередь, представляет собой ту часть потребностей государства, которая подлежит удовлетворению в определенные соответствующим решением сроки и на которые выделено государственное или муниципальное финансирование.
Можно сделать вывод о том, что реализация обеспечительной функции представляет собой сложный многоуровневый процесс. Во-первых, необходимо определить потребности государства, во-вторых, необходимо выделить очередность их удовлетворения и объемы, в которых данные потребности будут удовлетворены, с учетом возможностей государства и учета остальных потребностей, в-третьих, необходимо осуществить удовлетворение данных потребностей максимально эффективным способом, для достижения наилучшего результата с учетом стоящих задач и имеющихся ресурсов.
Вопрос эффективности деятельности государства в целом, и реализации им отдельных функций был и остается одним из наиболее важных вопросов управления.
Активный рост экономики Российской Федерации в последние годы все серьезнее ставит вопрос соотношения доходов и расходов государства и повышает значимость института государственного и муниципального заказа. Бюджет Российской Федерации на 2008-2010 годы предполагает увеличение расходов, то есть денежных средств, направляемых на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления, которые в среднем составят 18 % внутреннего валового продукта ежегодно. Консолидированные закупки федеральных органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в 2008 году по различным оценкам составили от 1 до 2 триллионов рублей. Такие показатели, несомненно, накладывают дополнительную ответственность при осуществлении расходов и свидетельствуют о необходимости проведения всестороннего исследования механизмов финансирования и осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд.
В большинстве случаев объективные критерии оценки эффективности управленческих решений по реализации функций государства отсутствуют. Такая оценка может быть дана только по прошествии длительного времени и должна быть основана на знании не только современного состояния, но и последствий, к которым оно привело, а также тех обстоятельств, которые его сопровождали. Однако такой подход применим к определению эффективности далеко не всех функций государственного управления. Так, оценить эффективность реализации обеспечительной функции возможно и в процессе деятельности государства.
Эффективность чаще всего оценивается исходя из соотношения потраченных средств и объемов потребностей, удовлетворенных за счет данных средств, иными словами - на основании экономических показателей. Необходимо отметить, что данный критерий не всегда является наиболее эффективным – он применим только к тем потребностям, которые удовлетворяются за счет "обычных" товаров, работ и услуг. В случае применения инновационных технологий данный критерий не может быть использован как основной, так как необходимо оценивать не столько количество, сколько изменение качественного состава.
Удовлетворение потребностей общества должно осуществляться государством наиболее эффективно. Одним из критериев эффективности выступает процесс формирования нужд общества из его потребностей, другим - способ удовлетворения данных нужд, используемый в процессе закупок товаров, работ, услуг.
В связи с тем, что удовлетворение нужд государства происходит централизованно, за счет средств граждан, необходим способ, позволяющий производить закупки товаров, работ и услуг надлежащего качества по минимальной цене. В целях реализации данных задач законодательством предусмотрен особый порядок удовлетворения потребностей общества – размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.
Эффективное использование бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, развитие добросовестной конкуренции, совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, обеспечение гласности и прозрачности деятельности органов государственной власти являются основными целями не только правового регулирования института государственного и муниципального заказа, но и деятельности всей системы государственных органов в Российской Федерации.
В настоящее время происходит становление новой системы государственных и муниципальных закупок, связанное с принятием Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Институт государственного и муниципального заказа находится в стадии реформирования – завершается формирование нормативной правовой базы института, продолжается активное формирование подзаконного уровня регулирования общественных отношений по удовлетворению государственных и муниципальных потребностей, формируется практика применения актов, регулирующих указанные общественные отношения.
Изучение практики применения Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" выявило комплексный характер регулирования института государственного и муниципального заказа с увеличивающейся ролью административно-правовых норм, обусловленной невозможностью урегулирования большого объема общественных отношений гражданско-правовыми нормами.
В качестве мер по совершенствованию системы государственного заказа автором:
Сформулированы теоретические принципы, позволяющие производить выбор формы реализации государственного заказа на поставку общественных благ с учетом разграничения сфер участия между государственным и частным сектором.
Предложен комплекс показателей оценки результативности размещения государственного заказа как элемента функционирования государственного сектора, включающий показатели затрат и результатов на микро-, мезо- и макроуровне.
Идентифицированы трансакционные издержки и сформулированы противоречия в организационно-экономическом механизме применения государственного заказа, что позволило разработать систему мер по нейтрализации их воздействия на развитие государственного сектора транзитивной экономики России.
Разработаны направления вовлечения субъектов малого предпринимательства в систему государственного заказа.
С позиции институционального подхода для создания эффективной системы госзаказа необходимо разработать механизм, обеспечивающий мотивацию экономического поведения участников данного процесса. В трансформируемой экономике России подобная мотивация необходима не только для госзаказчиков, но для участников размещения заказа, так как экономические стимулы расширения рынка сбыта не всегда срабатывают, как в силу причин, связанных с особенностями психологии российских предпринимателей, так и в силу высоких трансакционных издержек участия в торгах. В качестве факторов повышения мотивации участников размещения заказа предлагается реализация мероприятий по снижению трансакционных издержек и введение статуса "Поставщик продукции для государственных нужд", который фирма может использовать в своей рекламной кампании. Деятельность по мотивации госзаказчиков целесообразно организовать по двум направлениям:
создание материальных стимулов сокращения расходов на закупаемую продукцию и повышения ее качества;
повышение вероятности выявления нарушений, связанных с размещением заказа посредством увеличения числа контролирующих мероприятий, в том числе реализуемых в заочной форме посредством анализа документации, размещаемой на официальных сайтах.
Последнее предложение позволяет снизить трансакционные издержки контроля, так как анализ нарушений осуществляется без выезда на место проверки и без возможности заказчика провести переговоры с контролирующей организацией.
Результаты проведенного исследования могут явиться теоретической базой разработки концепции развития государственного сектора, так как синтезируют теоретико-экономический анализ и эмпирический материал объектом которого являются государственные закупки. Существенным фактором развития государственного сектора является преодоление противоречий системы государственного управления, связанных с рентоориентированным поведением экономических агентов. К таким противоречиям можно отнести:
ассиметрия информации между субъектами госзаказа и поставщиками;
несоответствие процедурных требований к размещению заказов степени развития товарных рынков;
невозможность одновременного достижения цели экономии бюджетных средств и максимизации удовлетворения потребностей населения в благах, поставляемых государственным сектором.

Список литературы

Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 // "Сборник правовых актов и методических документов".- Истоминская Л.С, Гриднева А.С.,СПБ ГУП "Информационно-методический центр",2009.-424с.

Указ Центрального банка РФ от 20 июня 2007 г. № 1843 // Вестник Банка России. 2007. № 39
Федеральный закон "О защите конкуренции" от 26 .07. 2006 г. № 135-ФЗ // "Сборник правовых актов и методических документов".- Истоминская Л.С, Гриднева А.С. ,СПБ ГУП "Информационно-методический центр", 2009.-424с.
Федеральный закон от 21 июля 2005 г. " 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" с изм. по состоянию на 01.03.2009.
Федеральный закон от 24 июля 2007 года № 218-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".
Абдрахимов Д. О путях повышения эффективности системы конкурсных госзакупок. // [http://dual.deol.ru/users/DecisionSupporter/kt3-99ef.htm. – 12.11.2004.
Абдрахимов Д. О путях повышения эффективности системы конкурсных госзакупок. // [http://dual.deol.ru/users/DecisionSupporter/kt3-99ef.htm. – 12.11.2004.
Бабич А.М. Государственные и муниципальные финансы. М.: ЮНИТИ, 2002. 694 с.
Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: Общие положения. М., 1997.
Вахрин П.И. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Проспект, 2005. 345 с.
Врублевская Е.Г. Бюджетная система Российской Федерации. М.:ЮНИТИ, 2004. 623 с.
Годин А.М. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Дело. 487 с.
Гончаров Е. Государевы нужды в допетровскую эпоху / Е. Гончаров // Конкурсные торги. – 2000. – № 5. – С. 28–31.
Дикарева А.А. Отдельные вопросы размещения государственных и муниципальных заказов// Ваш бюджетный учет. 2006. - 8. С.28-30.
Дробозина Л.А. Финансы. М.: ИНФРА-М 2000. 305 с.
Закупки товаров для федеральных государственных нужд. Л.В.Андреева.- М.: Волтерс Клувер,2009.-296с.
Кочетов А.С., Груздев В.В. О размещений заказов государственных и муниципальных нужд: экономико-правовой анализ// Право и экономика. 2007. - 1. С.16-19.
Карнаухов С. Госснабжение умерло. Да здравствует контракт?! / С.Карнаухов // Экономка и жизнь. – 2002. – № 40. – С. 16.
Ковалев Т.М. Бюджет и бюджетная политика в Российской Федерации. М.: Проспект, 2005. 641 с.
Король Е.А. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд// Советник бухгалтера социальной сферы. 2006. - 1. С.15-17
Кочетов А.С., Груздев В.В. Ор азмещений заказов государственных и муниципальных нужд: экономико-правовой анализ// Право и экономика. 2007. - 1. С.16-19.
Кузьменко Б. Ни планов, ни заданий, ни госзаказов! / Б. Кузьменко // Экономика и жизнь. – 2001. – № 2. – С. 9.
Нестерович Н.В. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд / Н.В. Нестерович, В.И. Смирнов; под ред. А.Г. Свинаренко. – М.: ИНФРА–М, 2000. – 360 с.
Ноздрачев А.Ф. Государство как заказчик продукции / А.Ф. Ноздрачев // Государство и право. – 2004. – № 7. – С. 35–45.
Пискотин М.И. Социализм и государственное управление / М.И. Пискотин. – М.: Наука, 2004. – 256 с.
Поляк Г.Б. Бюджетная система Российской Федерации. М: ЮНИТИ-ДАНА, 2007. 739 с.
Поляк Г.Б. Государственные и муниципальные финансы. М.: ЮНИТИ, 2004. 659 с.
Правила размещения государственных и муниципальных заказов. /А.Н.Кайль.-М.:ГроссМедиа: РОСБУХ,2008.-304с.
Проблемы и пути формирования нормативно-правовой базы проведения конкурсов. // [http://dual.deol.ru/users/DecisionSupporter/kt1-99ar.htm. – 12.11.2001.
Рекомендации по организации и проведению торгов по закупке товаров, подготовке тендерной документации и контрактов на поставку оборудования и услуг. – М. – СПб.: Энергопрогресс, 2005. – 200 с.
Романовский М.В. Бюджетная система Российской Федерации. М.: Юрайт, 2000. 594 с.
Романовский М.В. Финансы. М.: Перспектива, 2000. 761 с.
Рубан В.А. Самоуправление в России. М.: Проспект, 2000. 327с.
Становление рыночной системы государственных закупок в России / В.И. Смирнов, Н.В. Нестерович, Е.Ю. Гончаров и др. – Казань: НПО БизнесИнфоСервис, 2000. – 320 с.
Ткачук М.И. Государственный бюджет% учебник. Минск.-Высшая школа. 1955. 367 с.
Фельдман Я.И. Государственный заказ в системе управления развитием региона: Сборник статей "Государственный заказ как форма реализации региональных экономических интересов" / Я.И. Фельдман. – Махачкала, 2009. – С. 21–31.
Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управление региональными финансами. М.: Дело, 2002. 854 с.
Шевченко Л.И. Госзаказ в системе государственного регулирования экономики / Л.И. Шевченко, Г.Н. Гредин. – Кемерово: Кемеровский госуниверситет, 2009. – 160 с.
















Приложения
Приложение 1

Субъекты процесса размещения государственного (муниципального) заказа.



Приложение 2

Структура размещения государственного заказа Санкт-Петербурга за 2008 г. по сумме размещения.


Приложение 3

Структура размещения государственного заказа Санкт-Петербурга за 2008 г. по количеству закупок.


Приложение 4

Структура экономии при размещении государственного заказа Санкт-Петербурга за 2008 г.


Приложение 5

Структура размещения государственного заказа Санкт-Петербурга за 2008 г. по группам ГРСБ по сумме размещения всех закупок.


Приложение 6

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделением УФАС в Ленинградской области в 2006-2008 г.г.

Приложение 7

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделением УФАС в Санкт-Петербурге в 2006-2008 г.г.



Приложение 8

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделением УФАС в Москве в 2006-2008 г.г.



Приложение 9

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделением УФАС в Республике Татарстан в 2006-2008 г.г.


Приложение 10

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделениями УФАС 2006-2008 г.г.
Татарстан Москва Санкт-Петербург Ленинградская область 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 2006 2007 2008 Обоснованные рекламации 396 372 333 279 263 333 401 396 484 227 255 291 Необоснованные рекламации 231 244 197 139 145 96 52 69 51 91 106 122 Отозванные рекламации 51 27 43 29 43 47 41 52 39 27 39 43 Возвращенные рекламации 74 63 51 36 51 42 12 40 57 16 52 63
Приложение 11

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделениями УФАС 2006 г.

Приложение 12

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделениями УФАС 2007 г.



Приложение 13

Результат рассмотрения рекламаций участников размещения государственного заказа отделениями УФАС 2008 г.














119