Административный договор - особая форма управленческой деятельности

Как это происходит? В полномочия различных государственных учреждений входит осуществление множества функций хозяйственного назначения. Решая эти задачи, государственный орган порой не имеет никакого собственного производства, за исключением собственного административного здания, аппарата и средств, запланированных бюджетом на эти цели. Достигая поставленных целей, администрация заключает, на первый взгляд, гражданско-правовые сделки с юридическими лицами, выигрывающими в соответствии с законом конкурсы на осуществление определенных функций. При этом юридическое лицо выполняет свои договорные функции как по гражданско-правовой сделке, параллельно имея право осуществления иной коммерческой деятельности. В свою очередь орган власти, согласно задачам, поставленным административной реформой, передаст ряд обязанностей, не являющихся по итогам реформы приоритетными, оставив контрольные полномочия по исполнению соглашения, имеющие конечным результатом реализацию власти в интересах всего общества. Таким соглашением орган власти как бы арендует без отрыва от производства часть коллектива, техники и превращает его в свои подразделения, отчего все управленческое воздействие на оных и иные права контроля и надзора в строгом соответствии с договором переходят нанимающей стороне, то есть административному органу. По такому принципу заключаются соглашения с предприятиями по организации штраф-стоянок, эвакуации транспортных средств.
Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод о том, что несмотря на все признаки приведенных договоров как гражданско-правовых сделок они имеют своей целью и предметом регулирования реализацию функций исполнительной власти и, следовательно, регулируются административными нормами права и условиями договора. Учитывая методологию административного и гражданского права, важность, уделенную государством такого рода соглашениям, можно сделать вывод, что административно-правовые договоры регулируют правоотношения со специфическим предметом, выходящим за рамки регулирования частного права. Орган власти имеет управляющее воздействие только в пределах условий договора, дающих этому органу такие права, и только касательно предмета договора, на иную сферу деятельности предприятия и на ее регулирование орган власти прав не имеет.
Ю.М. Козлов и Л.Л. Попов пишут о том, что характер соглашений в сфере государственного управления различен, поэтому: "требуется не просто констатация реальности административно-правовых договоров, а установление их подлинного места либо в системе административно-правовых отношений, либо в системе форм реализации исполнительной власти"... "иначе любые рассуждения на эту тему административно-правовых договоров становятся беспредметными, то есть не имеющими никакого отношения к административно-правовым реалиям".
На сегодняшний день эта проблема даже при наличии определенной теории сохраняется по большей мере за неимением законодательного регулирования и определения понятия административного договора и его квинтэссенции. Пока же известно то, что административный договор имеет свой предмет регулирования при свободе договора. Это практическое положение вещей ограничивает широкое использование административного договора.
Учитывая вышеизложенное, нельзя согласиться с авторами, придерживающимися того мнения, что административный договор не является формой реализации исполнительной власти, так как не содержит управляющего воздействия по вертикали. В этой статье была сделана попытка указать на приоритеты в административном договоре, которые должны быть диспозитивными, и положения, которые всегда были и должны оставаться регулятором отношений по вертикали.
Примечателен пример Германии. Так же как и в России, основной правовой формой управленческих действий там является правовой акт управления, а правоприменительная практика изобилует примерами заключения и исполнения административных договоров. В некоторых случаях без заключения административных договоров едва ли возможно было бы обеспечить нормальное функционирование общественной жизни и административной деятельности. В Германии сфера применения административного договора уже давно четко отграничена от правового акта управления, а также от других правовых форм управления. В этой связи необходимо отметить, что эти же примеры относятся и к отечественным правоотношениям, но в России административный договор находится на нелегальном положении, а возникающие отношения часто любят сравнивать с гражданско-правовыми, по большей части из-за того, что нет иного варианта. Кроме того, в России отсутствует закон об административных договорах, который, как видится, должен определить эти сферы.


Заключение
В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями. Это - новое, еще недостаточно осмысленное явление, поскольку природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически властных волеизъявлений субъекта исполнительной власти, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если же такого рода управленческие связи существуют, то их логично отнести к числу горизонтальных, которые, как уже было установлено, не способны быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые иллюстрации (совместные решения двух министерств, вневедомственная милицейская охрана на основе договорных отношений и т.п.), как правило, подтверждали такой вывод.
Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствования принципа федерализма вновь выдвигает проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъектами исполнительной власти, между ними и негосударственными формированиями используется термин "соглашения". Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности для такого юридического паритета, который характерен для гражданско-правовых отношений, как равенство сторон. Далеко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и т.п.
Договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого определения, так и должного юридического оформления. Можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров.
Договорные связи, даже если они развиваются в сфере государственного управления, не приобретают автоматически характер административно-правовых. Тем более они не выступают в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, например наряду с изданием односторонних правовых актов управления. Такого рода договоры носят, как правило, комплексный характер, регулируются в межотраслевом масштабе, а потому не могут выражать задачи и функции исполнительной власти, отождествляться по своей юридической роли с правовыми (двусторонними) актами управления.
Тем не менее некоторые свидетельства в пользу развития реальных договорных элементов административного типа найти можно. Под этим углом зрения прежде всего заслуживают внимания отдельные аспекты взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Очевидно, что исполнительные органы, будучи органами государственной власти, не исключены из договорного процесса по разграничению и передаче полномочий в рамках, например, предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Именно на договорных началах определяются, в частности, исключительные предметы ведения и полномочия федеральных, в том числе и исполнительных, органов, а также предметы совместного ведения. В первом случае имеется в виду, например, управление федеральной собственностью, а во втором - разграничение государственной собственности.
Библиография
Конституция Российской Федерации. Принята Всенародным Голосованием 12.12.1993.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195- ФЗ. «Российская газета», № 256, 31.12.2001,
ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Парламентская газета, № 186, 08.10.2003.
Агапов А.Б. Административное право. 5-е изд. М.: Эксмо, 2006. – 412 с.
Алехин А.П. Административное право России Учебник для ВУЗов. М: Зерцало, 2006. – 487 с.
Бахрах Д.Н. Административное право. 3-е изд. М.: Инфра-М, 2007. – 389 с.
Габричидзе Б.М. Чириявский А.Г. Административное право. – М.2003. – 394 с.
Габричидзе Б.Н. Административное право России. Уч. 2- е изд. М.: Проспектъ, 2005. – 438 с.
Звоненко Д.П. Административное право. Учебник. М.: Юстицинформ, 2007. – 346 с.
Комментарий к Кодексу Российской Федерации об Административных правонарушениях / Под. Ред. Ю.М. Козлова – М: Век. 2003. – 346 с.
Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: уч.пос.-2. изд., перераб. и доп. М.: Проспектъ, 2007. – 512 с.
Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2005. – 241 с.
Попов Л.Л, Мигачев Ю.И. Административное право России. Учебник. М.: Проспектъ, 2006. – 428 с.
Россинский Б.В. Административное право России. Практикум: учебно- методическое пособие. М.: Эксмо, 2006. – 378 с.
Звоненко Д.П. Административное право. Учебник. М.: Юстицинформ, 2007. С. 214.
Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М., 1973. С. 73.
Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах:уч.пос.-2. изд., перераб. и доп. М.: Проспектъ, 2007. С. 317.
Попов Л.Л, Мигачев Ю.И. Административное право России. Учебник. М.: Проспектъ, 2006. С. 289.
Бунякин Н.Е. Концепция становления и развития административного права в России: Монография. Тамбов: Изд-во ТГТУ, 2002. С. 24 - 40.
Алехин А.П. Административное право России Учебник для ВУЗов. М: Зерцало, 2006. С. 98.
Гермаш Д.С. Административный договор: понятие и сущность. Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы региональной научно-практической конференции. Часть 1. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. 89 с.
Агапов А.Б. Административное право. 5-е изд. М.: Эксмо, 2006. С.112.
Россинский Б.В. Административное право России. Практикум: учебно- методическое пособие. М.: Эксмо, 2006. С. 154.
Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации. М.: Проспект, 2005. С. 152
Попов Л.Л, Мигачев Ю.И. Административное право России. Учебник. М.: Проспектъ, 2006. С. 231.
Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. С. 32.
Гермаш Д.С. Административный договор: понятие и сущность // Юридическая наука и юридическое образование в России на рубеже веков: состояние, проблемы, перспективы: Материалы региональной научно-практической конференции. Часть 1. Тюмень: Изд-во ТГУ, 2001. 92 с.; Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2001. С. 261 - 268.












3